La desigualdad en la tenencia de la tierra pareciera ser una de las inevitables características de nuestro país. Desde la independencia, en Colombia históricamente la tierra se ha concentrado en muy pocas manos. Según datos del Censo Agropecuario, el 1% de la población ocupa el 81% de la tierra en Colombia. A su vez, las explotaciones agrícolas menores a 10 hectáreas representan el 81% del total de explotaciones, pero ocupan apenas el 5% del área total. Estas cifras nos hacen uno de los países con mayor concentración de tierra en América Latina y el mundo. Esta inequidad ha sido uno de los principales factores de conflictividad social en el país y está profundamente ligada a las causas estructurales del conflicto armado. En vista de esto, el Acuerdo Final de Paz incluyó, en el punto de Reforma Rural Integral, el Fondo de Tierras como principal mecanismo para hacer frente a este problema estructural a través de la provisión y formalización de tierras a campesinos sin acceso o con acceso insuficiente a este recurso.
Teniendo en cuenta que este es uno de los puntos clave para la superación del conflicto, se esperaría que la Agencia Nacional de Tierras (ANT) -entidad encargada de este asunto- estuviera teniendo un papel protagónico. Sin embargo, analizando las asignaciones presupuestales del Gobierno Nacional en los últimos años, la situación parece ser la contraria.
A pesar de los múltiples intentos de reforma agraria que se llevaron a cabo el siglo pasado, estos hicieron poco para corregir el problema de acceso a la tierra a campesinos. Incluso, se ha documentado que estos procesos aumentaron el acaparamiento de tierras en los lugares del país en donde los terratenientes ya contaban con suficiente poder económico y político para bloquear los intentos de reforma. El punto 1 del Acuerdo incluye los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural (POSPR) y el Fondo de Tierras como un nuevo intento para democratizar el acceso a la tierra en Colombia. Este último se pensó como el principal mecanismo para distribuir la tierra, el cual se propuso a adjudicar 3 millones de hectáreas de baldíos de la nación a campesinos sin acceso o con poco acceso a la tierra, al mismo tiempo que pretende formalizar 7 millones de hectáreas más.
A 4 años de su implementación, no obstante, los avances en este punto dejan mucho que desear. Según el último informe sobre la ejecución de los recursos y cumplimiento de las metas del componente para la paz del Plan Plurianual de Inversiones presentado por la Contraloría General de la República (CGR), solo se ha avanzado en un 4% en la meta trazada de entrega de hectáreas a través del Fondo de Tierras.
Estas alertas que presenta la CGR develan la tarea titánica que tiene en frente la ANT para que esta nueva oportunidad de distribución de la tierra en Colombia no se una a la larga lista de fracasos de reforma agraria en el país.
Sin embargo, el Gobierno Duque parece no pensar lo mismo. Desde el inicio de su mandato, la importancia que le ha dado a la ANT -y en general, a la implementación de la Reforma Rural Integral- ha sido bastante tímida. Como se denunció desde Dejusticia hace un par de años, las entidades claves para la implementación del punto 1 estaban siendo desfinanciadas en el Presupuesto General de la Nación (PGN). Aunque esta situación mejoró para algunas, la ANT parece seguir siendo víctima de la desidia del Gobierno Nacional.
El primer PGN del Gobierno Duque aprobó una reducción abrupta del 25,5% de los recursos asignados a la ANT para la vigencia 2020. En el PGN del año 2021, el proyecto de ley que presentó el Gobierno proponía que esta entidad recibiera $235.275.790.374, es decir, un 12,7% menos que el año 2020. Por fortuna, en el debate en el Congreso se logró aumentar el presupuesto al sector rural, y con esto se logró también que a esta entidad se le aumentara su presupuesto en un 9,3%. Entonces, el aumento presupuestal observado en 2021 se dio por presión de congresistas, y no por voluntad del Ejecutivo. Aun así, este incremento fue menor a los aumentos presupuestales registrados en los años anteriores al 2020. Finalmente, en el proyecto de ley para el PGN 2022 que se está debatiendo esta semana en el Congreso, el Gobierno propone nuevamente una reducción presupuestal a la ANT, esta vez del 5,2% frente al presupuesto asignado en 2021. Aunque en la primera ponencia presentada por las comisiones económicas del Congreso se logró achicar esta reducción, aún sigue presente un recorte presupuestal a esta entidad del 1,4%. Estos datos son muy reveladores, pues muestran que si fuera por el Gobierno Nacional, la ANT tendría su tercer año consecutivo de reducciones presupuestales.
¿Se justifica esta desfinanciación? Las cifras que presentan los diversos informes de seguimiento a la implementación del punto 1 y del Acuerdo Final de Paz parecen indicar que no.
Volviendo al informe presentado por la CGR, en este se reporta, por ejemplo, que los avances en la implementación de la de los POSPR son escasos frente al universo requerido. De los 49 POSPR aprobados, 20 de estos (el 41%) no se han implementado pues no tienen recursos asegurados. Asimismo, el informe resalta que el Fondo de Tierras no cuenta actualmente con recursos monetarios para la compra de tierras o para otorgar subsidios a beneficiarios del RESO; igualmente señala que tampoco existen recursos para el Subsidio Integral de Acceso a Tierras (SIAT), el cual busca predios o extensiones de tierras productivas para comprarlas y asignarlas a las familias campesinas sujetos de reforma agraria.
La reducción de las asignaciones presupuestales tampoco parece responder a niveles bajos de ejecución de recursos de la entidad en vigencias pasadas. En los últimos años, la ejecución de recursos por parte de la ANT en los rubros con mayores asignaciones presupuestales oscila entre el 90% y 100% de ejecución.
A lo que parece responder este debilitamiento fiscal, entonces, es al rol que el Gobierno en la práctica le está asignando a la autoridad agraria, en el que se pretende que esta se dedique de manera preponderante a la formalización de predios (que no cuesta tanto) y no a la entrega de nuevos predios. No es coincidencia que, según la CGR, los mayores avances en cuanto a las metas trazadas en el PPI sea en formalización de predios (29%). Con los constantes recortes presupuestales a esta entidad, se está haciendo inviable el cumplimiento a cabalidad de sus funciones. La ANT nació débil y es una entidad que no tiene presencia regional, un aspecto especialmente grave para la autoridad agraria. Con cada vez menos presupuesto, se vuelve una entidad casi que inoperante.
Los factores aquí mencionados, aunados al poco progreso que se registra en otros elementos claves para la distribución de la tierra -como la actualización catastral a través del catastro multipropósito o la jurisdicción agraria- deben ser un campanazo de alerta sobre el futuro de la Reforma Rural Integral. La desigualdad en el acceso a la tierra es la brasa que ha mantenido la conflictividad social en nuestro país por décadas. Si aspiramos a un tránsito a una sociedad más justa y pacífica, debemos movilizar todos los recursos disponibles (incluidos los recursos fiscales) para lograr avanzar en esta materia.
* Investigador de Justicia Fiscal en Dejusticia