En reciente discurso el Presidente Uribe hizo referencia al “Estado de Opinión: fase superior del Estado Social de Derecho”. No es fácil desentrañar el alcance de su tesis. El “Estado de Opinión” es ajeno a la ciencia política y no aparece en el texto de nuestra Constitución, ni de ninguna otra que conozcamos. Ayuda poco a su entendimiento que el Presidente cite, como antecedente de la figura, la suscripción de la Carta Magna entre el rey y la nobleza en la Inglaterra medieval, que es considerada el primer mecanismo de limitación del poder absoluto del gobernante y, por lo tanto, del Estado de Derecho y del moderno constitucionalismo liberal.
Sin embargo, el Presidente aporta algunas claves para descifrar su pensamiento: “Estado de Opinión no es democracia plebiscitaria pero sí es equilibrio entre la participación y la representación”. Este ya es terreno conocido; se trata de las dos modalidades de democracia que, en tensión inevitable, coexisten en nuestro sistema institucional, pero con énfasis tal vez excesivo en la primera a partir de 1991.
Los mecanismos formales de participación o democracia directa son el referendo, el plebiscito, la consulta popular, la revocatoria del mandato, entre otros. La dimensión informal de la democracia participativa, en la concepción del Presidente, debe ser el “Estado de Opinión”, la movilización permanente de la opinión pública, en especial del “Pueblo”, que es noción de singular vaguedad; en realidad, no hay uno sino muchos pueblos.
La superioridad del “Estado de Opinión” que el Presidente postula descansa en ciertas premisas implícitas que conviene mencionar: que esa opinión más que opinión es saber: “Vox Populi, vox Dei”; que el sentido de esa opinión es clara y unívoca pues proviene de voces concertadas, no cacofónicas; que esa opinión es genuina, es decir, no manipulada desde el Poder o desde los medios de comunicación.
¿Será verdad tanta belleza? La opinión pública en la base de la pirámide suele ser puro querer y sentir; no raciocinio y reflexión sobre los asuntos de la Polis. Por eso, como el viento, cambia constantemente de dirección. Ningún gobernante responsable estará dispuesto a decir que su plan de gobierno consiste en no tenerlo y en hacer, a raja tabla, lo que el Pueblo quiera. Para demostrar la superficialidad de ese sentimiento popular bastaría realizar un referendo para preguntar si se duplican los salarios y se congelan los precios. El sí sería la respuesta abrumadora y, por supuesto, catastrófica; generaría un bienestar de corto plazo pronto anulado por la inflación.
Así como hay muchos pueblos, hay muchas opiniones en una sociedad abierta y pluralista. Unas son las ideas que predominan entre los integrantes de una comunidad indígena, y otras muy diferentes, digamos, las prevalecientes en una asamblea de banqueros. No es posible decidir a priori donde se halla la verdad porque hay múltiples verdades, o, mejor, intereses en pugna. Armonizarlos es la tarea del buen gobernante.
Y en cuanto a la autonomía de la opinión popular las dudas son inmensas, sobre todo en esta época de preponderancia de la imagen sobre la palabra -de la emoción sobre la pensamiento- que difunde la televisión, la cual suele estar en manos del gobierno o controlada por este. Son claras para ciertos caudillos de ahora y del pasado las ventajas de monopolizar los medios de comunicación electrónica con el fin consolidar modelos de democracia participativa, que, en alto grado, son producto de la manipulación mediática. La “Voz del Pueblo” es, con frecuencia, el eco de las ideas que le inoculan quienes detentan el poder.
El Estado de Derecho consiste en un conjunto de reglas para restringir el ejercicio del poder y, así, tutelar el régimen de libertades; el “Estado de Opinión”, por el contrario, configura un ámbito de autonomía para decir, con pocas y taxativas limitaciones, lo que a cada quien parezca. No se entiende de qué manera este derecho pueda tener precedencia sobre aquel al extremo de constituir su “fase superior”. ¿Creerá el Presidente que la contención del poder ha dejado de ser un objetivo de primerísima jerarquía? No me parece verosímil. La libertad de expresión y el Estado de Derecho son, ambos, pilares insustituibles de la civilización política. Ninguna jerarquización entre ellos es admisible.
Una democracia de hiper-ciudadanos. Si la democracia es el gobierno del Pueblo, asignarle a este la potestad de gobernar por si mismo debe constituir el óptimo. Desde el origen, más mítico que real, de la democracia directa en las ciudades griegas de la antigüedad, se ha dicho que ese supuesto ideal sólo puede realizarse en pequeña escala; de allí que la democracia representativa fuera concebida como una suerte de “second best”.
Ahora las circunstancias son otras. La masificación de la tecnología informática hace posible la multiplicación de los sondeos de opinión, realizados por cualquiera -que es lo “democrático”- y para cualquier propósito: desde la medición del grado de aceptación de un dentífrico hasta la de un candidato. También la democracia permanente e instantánea mediante votaciones regulares sobre todo aquello que un gobernante carismático quiera consultar. Como bien lo saben los expertos en marketing, la formulación de las preguntas sesga el resultado.
La exaltación de la democracia directa, para que no conduzca a una forma de tiranía ejercida por las mayorías, o por quienes dicen gobernar en su nombre, requiere una ciudadanía ávida de participar y dotada de conocimientos suficientes sobre temas que suelen ser complejos. Las admoniciones contra aquella posibilidad aterradora -la tiranía del mayor número- que en su época hicieron Madison y Tocqueville no han perdido vigencia.
Infortunadamente, en los países que han adquirido cierto nivel de desarrollo institucional los índices de participación en los comicios y el activismo político suelen ser bajos; y al contrario, la participación masiva de la ciudadanía es fenómeno que se presenta en sociedades profundamente divididas o sumidas en el caos. La sociedad francesa, por ejemplo, jamás ha participado tanto en política como a fines del siglo XVIII. Es comprensible: tú o tu adversario tenían altas posibilidades de acabar en la guillotina.
De otro lado, el grado de conocimiento sobre los asuntos públicos no es, lamentablemente, elevado. Giovanni Sartori en “Homo Videns; La Sociedad Teledirigida”, trae estos datos desconsoladores: En Estados Unidos el 50% de los jóvenes encuestados ignoran quien fue Hitler; una cuarta parte sostiene que Roosevelt fue presidente durante la guerra de Vietnam. En Italia, por su parte, una porción alta de los encuestados hace una década creía que el “sistema bicameral” aludía a viviendas de dos habitaciones, no a la reforma del parlamento.
Como es difícil negar que esos países son más cultos que el nuestro, carecemos de motivos para asumir que el grado de información y, sobre todo, de capacidad de juicio de los colombianos sea mejor. Para verificarlo basta dedicar unos minutos a las cartas al lector que publica la prensa, y eso que quienes las escriben son ya parte de la elite, y los editores las filtran de insultos y errores graves de sintaxis y ortografía.
Es obvio, sin embargo, que mal haríamos, como Platón lo pretendía, en reservar la ciudadanía y el derecho de gobernar a los sabios. La universalización del sufragio y la consagración de mecanismos formales de democracia directa configuran avances irreversibles. Sin embargo, hay que ser conscientes del enorme esfuerzo de educación cívica que tenemos por delante si queremos que una más intensa apelación al ciudadano genere buenas políticas.
Pero aún si esta gigantesca brecha entre lo que demandamos de nuestros ciudadanos y lo que estos están en capacidad de aportar pudiere cerrarse, algo que ningún país ha logrado (una democracia directa y masiva de calidad sigue perteneciendo al ámbito de la utopía), cabe preguntarse si el predominio de la democracia directa sobre la representativa es un objetivo loable. Mi respuesta contundente es que no por tres razones.
La primera es que los asuntos que pueden ser sometidos a la decisión directa de los ciudadanos son aquellos que es posible estructurar de manera binaria o dilemática: sí o no, esto en vez de aquello. No se requiere un esfuerzo argumental complejo para demostrar que la generalidad de los asuntos que hacen parte de la agenda pública se resisten a esta conceptualización simplista. Para la mayoría de los problemas se impone la consideración de matices, el establecimiento de excepciones y la conciliación de diferentes y, a veces, opuestos puntos de vista. La política no es “ingeniería social”, un método para hallar la verdad y desechar el error; por el contrario, es la búsqueda de soluciones imperfectas, transitorias y disputables a los problemas de la sociedad en las distintas fases de su evolución.
En segundo lugar, la definición de los problemas colectivos mediante mecanismos refrendatarios conduce, inevitablemente, a juegos de suma cero: para que alguien gane otros tienen que perder, lo cual está bien si se parte de la idea, cándida y errónea, según la cual en materias de interés público debe elegirse el bien y rechazar el mal, tajante distinción que, se supone, puede ser percibida por todo aquel que actúe de buena fe. Ignoran los apóstoles de la neo democracia directa que las mejores soluciones son las que procuran que todos ganen o que atenúan las consecuencias negativas cuando ellas son inevitables. Sin duda, para que este tipo de soluciones sea factible se requieren complejas negociaciones entre partidos y grupos de interés.
En último lugar, el recurso al ciudadano implica relegar a los intermediarios políticos del proceso decisorio. Como se observa con monótona regularidad doquiera que predomina el directismo caudillista, los políticos son considerados el problema social de mayor envergadura. Se trata, por lo tanto, de suprimirlos, no importa que ello conduzca a la paradoja de un quehacer político sin políticos, a fin de permitir al gobernante clarividente que, en intima comunión con su “Pueblo”, asuma la responsabilidad de decidir. Que a veces consulte al electorado se convierte en una formalidad vacía; Fidel y ahora Raúl nunca han perdido una elección.
La apremiante reinvención de la democracia representativa
Factores de naturaleza exógena han debilitado el prestigio de los partidos políticos y de su foro natural, el parlamento. Escapa a los objetivos que persigo analizar las causas de ese fenómeno, aunque de pasada diré que en parte obedece a que los políticos han dejado de ostentar el monopolio de la representación; con frecuencia creciente los ciudadanos, a través de los medios de comunicación, hablan por sí mismos, lo que está bien, o acuden a otro tipo de intermediarios, tales como gremios, sindicatos y una vasta constelación de ONGs.
Se dirá, entonces, que “mal de muchos consuelo de tontos”, aunque nosotros mismos hemos contribuido a esta decadencia. La Constitución de 1991, por ejemplo, aportó a esta tarea de demolición al introducirle competencia a los partidos en el ejercicio de sus funciones esenciales disponiendo que ellas puedan realizarse también a través de movimientos políticos -un claro estimulo a las disidencias muchas veces oportunistas-, o por la vía grupos de ciudadanos. Si se puede obtener básicamente lo mismo por fuera de los partidos a nadie puede sorprender su debilidad. La denominada para-política y las graves denuncias sobre cooptación de los parlamentarios a través de dadivas, han erosionado, todavía más, la legitimidad del Congreso.
Estoy convencido de que un mejor diseño de nuestros mecanismos de justicia transicional nos habría permitido otorgar tratamientos diferentes al ejercicio turbio e ilegal de la política, explicable por el alto grado de anormalidad que Colombia ha vivido en años recientes, y a las actuaciones que constituyen crímenes de lesa humanidad para tratar con algún grado de benevolencia las primeras y severidad las segundas. Tampoco hemos tenido éxito en trazar líneas divisorias nítidas entre lo que pueden considerarse mecanismos normales de participación política y prácticas corruptas que son inadmisibles. La honda polaridad entre oposición y gobierno, y entre este y el poder judicial, impidieron las soluciones de consenso que nos hubieran permitido afrontar juntos una crisis social profunda. Sea de quien fuere la responsabilidad, los valiosos precedentes del Frente Nacional a mediados del siglo pasado y de expedición de la Constitución de 1991 no fueron, para mal de Colombia, seguidos.
De las críticas que he realizado a la que he denominado “democracia de hiper-ciudadanos” surgen los motivos para intentar una tarea apremiante: “la reinvención de la democracia representativa”. Que es la única que puede hacer efectiva la limitación del poder del Estado y, por ende, garantizar el régimen de libertades; proveer un ducto adecuado para construir políticas públicas de calidad, como consecuencia del debate entre gobierno y oposición y la modulación de visiones antagónicas; servir de barrera contra los regímenes caudillistas; y, en última instancia, suministrar un entorno propicio para que se expresen la multitud de intereses que coexisten en una sociedad pluralista.
En esto no podemos equivocarnos: no es el número y frecuencia de los comicios populares lo que determina la calidad de las instituciones democráticas, si no la que proviene del grado de legitimidad de sus parlamentos (y, por supuesto, de su poder judicial). Gran Bretaña, Estados Unidos, Alemania, los países nórdicos, España, Japón y la India, entre otros, son solidas democracias porque tienen parlamentos fuertes; no lo son algunos de los países de nuestra región, a pesar de las elecciones sean frecuentísimas, debido a que sus congresos son dóciles instrumentos del gobernante de turno.
Un programa de acción mínimo debe robustecer tanto a los partidos, que son los actores naturales en la arena parlamentaria, como al Congreso. He aquí algunas sugerencias, expresadas de modo esquemático, sobre una y otra cosa que bien podrían nutrir el debate en el proceso electoral al que estamos entrando.
• Devolver el privilegio de postulación a cargos de elección popular a los partidos. Quien quiera jugar a la política que lo haga desde dentro, no desde fuera.
• Elevar los requisitos de respaldo electoral para que los partidos conserven la personería jurídica. Necesitamos un ramillete de partidos fuertes; no una constelación de micro organismos que nada sustancial representan y que se enajenan con facilidad al mejor postor.
• Eliminar la prohibición impuesta a quienes quienes desempeñen funciones públicas de realizar contribuciones económicas a los partidos en los que militan, lo cual manda la señal equivocada de que respaldar los partidos es contrario al interés público.
• Mientras que en muchos países es normal que los miembros del gabinete ministerial sean, al mismo tiempo, parlamentarios, en Colombia está prohibido. El resultado negativo de esta medida es doble: nos hemos llenado de parientes de congresistas en embajadas y notarias; y cerrado el camino para que los miembros del Congreso aporten al Gobierno lo que han aprendido en las cámaras. Si queremos tener parlamentarios importantes hay que abrirles posibilidades de progreso al servicio del Estado, no cerrárselas.
• Separar por completo a los parlamentarios de la ejecución de su presupuesto y, en general, de la administración del Congreso. Se trata de funciones que requieren habilidades diferentes y dedicación integral. Además, la promiscuidad entre ejercicio político y gestión financiera crea riesgos significativos de corrupción.
• El espectáculo recurrente e insólito en cualquier otro país de congresistas que se declaran impedidos para decidir por que tienen, o temen que se les imputen, conflictos de interés, los que luego dan lugar a la perdida de la investidura, debería terminar. Hay que devolver plena vigencia al principio de que los integrantes del Congreso pueden opinar y votar con total autonomía. Las faltas a la transparencia deben ser sancionadas por el electorado, no por los jueces.
Podrá señalarse que estas son propuestas radicales; lo son. Al proponerlas pretendo que ellas sirvan para devolverle status y prestancia al Congreso, corazón de la democracia representativa y dique contra los excesos derivados del uso abusivo de los mecanismos de democracia directa. Si ellos no gozan de acogida, será menester inventar otros que sirvan el mismo objetivo. Se trata de una tarea de apremiante interés público.
Bogotá, Agosto de 2009.