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A partir de la Constitución de 1991 el Gobierno no puede expedir códigos ni crear impuestos por delegación del Congreso. Tampoco puede modificar los tributos, porque la misma Carta ordena que sus elementos determinantes se consignen en leyes. Se pretendió con esta norma prevenir eventuales excesos del Ejecutivo, garantizando el viejo principio de la no tributación sin representación; lamentablemente, con el procedimiento vigente se ve cada vez más lejana la posibilidad de lograr una reforma tributaria estructural.
La expedición de códigos sobre cualquier materia resulta muy difícil a través del proceso parlamentario, dada la cantidad y diversidad de opiniones que surgen en los debates —y fuera de ellos— sobre temas eminentemente técnicos, que no pueden exponerse a tantos vaivenes. Con mayor razón en un Congreso donde sus intereses y los de sus patrocinadores pesan más que los legítimos del país. Sería más práctico y sensato que los proyectos de códigos fueran elaborados por grupos de expertos y se convirtieran en leyes mediante facultades extraordinarias, o aún sometiendo esos proyectos coherentes y estructurados a la aprobación del Congreso, como estatutos o códigos completos e integrados, pero sin dar pie a los sorprendentes cambios y adiciones en las tristemente célebres comisiones de conciliación.
El principio de la tributación con representación, que es sabio y democrático, no funciona cuando los legisladores actúan de espaldas a sus electores, como ha ocurrido en la reforma a la justicia, con mayor razón si los conciliadores están especializados en la cría de simios. Hay ejemplos lejanos y recientes, además del ya citado: la amnistía guindada a la reforma tributaria de 1995 y el orangután en la ley de libranzas, mimetizado entre las derogatorias, es decir, sólo visible por los interesados, para revivir el beneficio tributario a las compañías de leasing.
La tarea de lograr una ley de reforma tributaria estructurada, neutral y coherente es aún más difícil para el Gobierno, porque en esta materia intervienen todos los poderes y los lagartos de todas las pelambres. Quizá el único sindicato que no tiene representación es el de los ciudadanos de clase media. Pero la reforma integral del mal llamado estatuto tributario es indispensable, por múltiples razones, además de la recaudatoria; aunque la situación fiscal presente no sea difícil, se sabe que la economía es cíclica, que hay demandas urgentes y crecientes de recursos y que al Estado no le caería mal reducir el déficit fiscal antes de que regresen las vacas flacas. Y lo que sin duda es más urgente, hay que corregir la enorme desigualdad que impera en nuestro país, comparable sólo con la de Guatemala. Sin un gran esfuerzo, pero sí con voluntad política, podría tramitarse una ley estatutaria que enmarque los presupuestos básicos de la tributación nacional, para luego expedir normas específicas a partir de esos parámetros. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario ha intentado impulsar esta idea desde hace varios años y alcanzó a tener algún eco en el gobierno anterior, antes de sucumbir a los caprichos de la confianza reeleccionista.
* Exdirector de la DIAN