A mediados de 2008, al cumplirse tres años de vigencia de la ley que reglamentó un sistema de protección a las víctimas del secuestro, el Congreso de la República vio necesario llenar un vacío respecto a las garantías que debían darse a los funcionarios públicos que fueran afectados por este mismo delito con posterioridad al ejercicio de su cargo. Entonces puso en marcha un proyecto de ley al que hace unas semanas el Gobierno decidió no darle respaldo por su impacto en el tesoro nacional.
La historia de este traspié para centenares de familias colombianas comenzó casi con el nacimiento de la iniciativa. Desde su exposición de motivos, el senador Luis Élmer Arenas, autor de la propuesta, la enmarcó en el contexto de la igualdad de los beneficios de la seguridad democrática y la solidaridad del Estado Comunitario. En síntesis buscaba que cualquier colombiano que fuera secuestrado con posterioridad al ejercicio de su cargo público fuera amparado por los derechos de la ley 986 de 2005.
Este articulado, que es ley desde agosto de 2005, entre otras prerrogativas permite la interrupción de los términos de vencimiento de las obligaciones económicas de los secuestrados, la suspensión de los procesos ejecutivos en su contra y la obligación para los empleadores de continuar pagando salarios y prestaciones sociales adquiridas. También la ley 986 de 2005 contiene instrumentos de protección en materia de salud, suspensión de términos en materia tributaria, entre otras disposiciones.
El proyecto de ley marchaba viento en popa hasta que el propio senador Luis Élmer Arenas y el senador Armando Benedetti introdujeron una proposición que cobró forma como el artículo quinto del texto, reglamentando que las disposiciones contempladas en la ley debían aplicarse también a quienes, habiendo estado secuestrados, hubiesen sido liberados en cualquier circunstancia o declarados muertos de acuerdo con las normas vigentes.
En otras palabras, en un país donde desde hace casi 50 años el secuestro es como una plaga que ha afectado a miles de familias colombianas, la extensión de beneficios económicos para todas las víctimas del delito automáticamente se convertía en una obligación económica incalculable. Por eso, tanto en la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda como en la propia Presidencia se prendieron las alarmas.
Conscientes de que presupuestalmente era inviable darle respaldo a una iniciativa tan altruista como imposible de cumplir, los técnicos del Ministerio de Hacienda les insistieron a los legisladores sobre la necesidad de conservar la esencia del proyecto, sin la inclusión de última hora. De paso les recordaron a los congresistas que existen normas vigentes que advierten que todos los proyectos de ley que impliquen ordenación de gasto están sujetos a un estricto análisis de impacto fiscal.
Posteriormente el propio ministro de Hacienda, Óscar Iván Zuluaga, en sendas misivas a los presidentes de Senado y Cámara, Javier Cáceres y Édgar Alfonso Gómez, respectivamente, les recordó que la propia Corte Constitucional en reiteradas sentencias ha expresado que la actividad legislativa tiene que desarrollarse de conformidad con el contexto macroeconómico y fiscal de la Nación, de tal manera que no se tramiten presiones de gasto desarticuladas de la dinámica de planeación.
Y adicionalmente les aportó un cálculo específico. A mediano plazo la iniciativa legislativa, fortalecida por los beneficios establecidos en la ley 986 de 2005, implicaría costos adicionales entre $637 y $5.403 millones a precios constantes de 2009. Pero con la inclusión del artículo quinto ya mencionado, que fue añadido sólo hasta el tercer debate, con beneficio a todas las personas que hayan sido víctimas del secuestro, esta cifra podría pasar de los $164.004 millones.
Los congresistas hicieron caso omiso de los cálculos económicos del Ministerio de Hacienda, que además manifestó que estaba dispuesto a acompañar la iniciativa en el cuarto debate, siempre y cuando se eliminara el polémico artículo quinto. En conclusión, el proyecto de ley cumplió su trámite en el Congreso de la República y, como estaba advertido, el Gobierno terminó concluyendo que no le otorga aprobación fiscal para su realización y por eso decidió objetarlo.
En primer término, el director general de Presupuesto, Fernando Jiménez Rodríguez, aportó unas cifras reveladoras. Del total de secuestros ocurridos entre 1996 y 2008, 1.063 casos, correspondientes al 4,4%, han sido servidores públicos y apenas 101 casos ex funcionarios de la nación. Hasta ahí el cálculo sería comprensible. El problema es que, según estadísticas de la Fundación País Libre, en el período anotado se han dado 23.908 casos de secuestro y pueden seguir cautivos 2.820 colombianos, es decir, el 11,79% del total.
El director de Presupuesto se explayó en otras razones económicas incluyendo peculiares cifras, como la duración media en cautiverio, 112 días, o la media salarial de funcionarios públicos secuestrados, calculada en $2’972.000 por mes, para concluir que el Gobierno no le podía otorgar aval fiscal al proyecto. Aun así, en el límite de las sesiones ordinarias, el pasado 14 de diciembre, casi a pupitrazo se aprobó la norma y sus promotores salieron a celebrar.
Como era de esperarse, el puntillazo no demoró demasiado. El año nuevo de 2010 llegó con mala noticia para los congresistas que buscaron favorecer a todas las víctimas del secuestro y sus familias sin contar con el presupuesto nacional. El presidente Álvaro Uribe Vélez y su ministro de Hacienda, Óscar Iván Zuluaga, objetaron el proyecto, y las razones no podían ser otras que la imposibilidad de aprobarlo sin desbaratar el marco fiscal de mediano plazo del Ejecutivo nacional.
“Debe tenerse en cuenta que para el trámite del cuarto debate, el Ministerio de Hacienda manifestó la posibilidad de acompañar la iniciativa”, siempre y cuando se efectuaran unas aclaraciones y se eliminara el artículo quinto. Pero como las advertencias del Ejecutivo no se tuvieron en cuenta y la Corte Constitucional ha sido reiterativa en decir que los proyectos de ley que impliquen ordenación de gasto o beneficios tributarios tienen que adecuarse al análisis de impacto fiscal, el proyecto fue objetado.
De acuerdo con el procedimiento legal, el proyecto vuelve al Congreso para que sean estudiadas las objeciones del Gobierno. El problema es que en la coyuntura política actual, la iniciativa quedó empantanada en un incierto panorama. Entre marzo y junio concluye el último período del actual Congreso, en medio de un debate electoral que además no resuelve aún si hay opción de referendo reeleccionista. Si el tema se aplaza para después de julio, no se sabe qué puedan pensar los elegidos de marzo.
Así las cosas, los secuestrados de ayer y de hoy y sus grupos familiares se quedaron esperando la concesión de unos beneficios que hubiesen podido aliviar su situación económica. Si se tiene en cuenta que la aplicación de la ley 986 de 2005 ha sido en la práctica muy difícil y que resulta razonable el criterio del Gobierno, en el sentido de no comprometerse con un gasto que no puede cubrir, la moraleja a la hora de ayudar económicamente a los secuestrados se resume en una frase: no hay plata pa tanta gente.