De referendos, consultas y constituyentes

A pesar de que las Farc insisten en que sea una Asamblea Nacional Constituyente el escenario para refrendar los eventuales acuerdos a los que se llegue con el gobierno Santos en La Habana, por ahora la idea del Ejecutivo está más orientada a que el mecanismo elegido sea el referendo.

Esta figura está habilitada en el ordenamiento jurídico colombiano, pero recorriendo la historia contemporánea de Colombia, no ha sido la herramienta más exitosa.

A principios de 1988, cuando el gobierno del presidente Virgilio Barco afrontaba la violencia de Pablo Escobar Gaviria, el paramilitarismo mostraba sus garras y la guerrilla desdoblaba sus frentes de guerra, el presidente le planteó a los colombianos que el mismo día en que iba a estrenarse la elección popular de alcaldes -13 de marzo de 1988-, los electores votaran por una fórmula plebiscitaria que ayudara a superar la crisis.

La idea de Barco era que los colombianos decidieran si derogaban o no un artículo incluido en el plebiscito del 1 de diciembre de 1957, a través del cual se prohibía la posibilidad de adelantar una reforma a la Carta Política a través de una consulta al pueblo. En ese momento, la Constitución vigente de 1886, en su artículo 218, señalaba que la Carta Magna solo podía ser reformada a través de un acto legislativo discutido y aprobado en el Congreso.

La propuesta suscitó un debate nacional entorno a su conveniencia, pero después de pasar por el filtro de los partidos políticos, terminó convertida en un plebiscito para derogar otro plebiscito y una vez logrado el objetivo, acelerar la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente. El 19 de febrero de 1988, la intención de Barco se convirtió en el pacto político que en su momento fue conocido como el Acuerdo de la Casa de Nariño.

Se descartó el 13 de marzo como al fecha del plebiscito y, a cambio, se creó un comité político para preparar el temario de la eventual reforma a la Carta, invitando a sumarse a los partidos tradicionales, al Nuevo Liberalismo de Luis Carlos Galán y a la Unión Patriótica. La iniciativa no duró mucho tiempo. En la primera semana de abril de 1988, el Consejo de Estado tumbó el Acuerdo de la Casa de Nariño y se frustró la fórmula para consultar al pueblo.

En 1989, cuando el país ya lamentaba la ola de magnicidios políticos que ensombreció aquellos días y las masacres de campesinos mostraban la realidad de una guerra degradada, por iniciativa del gobierno Barco volvió a cobrar forma la idea de reformar la Constitución para darle un nuevo aire democrático. En esta ocasión, a tono con la Carta vigente de 1886, el camino escogido fue el acto legislativo o la reforma a través del Congreso.

En diciembre de ese año, con el dolor latente del asesinato de Luis Carlos Galán, los bombazos a los periódicos El Espectador y Vanguardia Liberal, o el atroz atentado contra un avión de Avianca, llegó la hora decisiva de aprobar la reforma. Solo faltaba un debate en la Cámara de Representantes. Sin embargo, sucedió algo inesperado que dejó ver qué pasaba en las entrañas del poder político en Colombia.
De la noche a la mañana, un grupo de 22 representantes a la Cámara firmaron una proposición para añadirle a la reforma política un referendo con una insólita propuesta, que los electores decidieran si debía o no concederse la extradición de colombianos. Aún más, el grupo de legisladores puso como fecha del referendo el 21 de enero. De inmediato se precipitó la crisis política y el gobierno Barco salió a rechazar el añadido del Congreso.

“No están invitando a los colombianos a un referendo sino a una carnicería. Ahora los narcotraficantes harán prevalecer su poder terrorífico para que se vote según sus deseos. Serán unas elecciones bajo el símbolo de la muerte, de los carros bomba, de los aviones que no terminan su viaje porque son volados”, manifestó el entonces ministro de Gobierno Carlos Lemos, interpretando la negativa del gobierno Barco a la fórmula de algunos legisladores.

El primero que salió a defender la idea del Congreso fue el precandidato presidencial Alberto Santofimio Botero, quien manifestó que la proposición de sus colegas era un acto de soberanía del poder legislativo. Entre los representantes que le dieron su aval a la propuesta estaban Jairo Ortega, César Pérez, Mario Uribe y Tiberio Villareal, entre otros. Veinticuatro horas después, el gobierno formalizó su oposición absoluta.

El ministro Lemos le hizo saber a los legisladores que si el precio de aprobar la reforma constitucional era aceptar un referendo equivalente a una masacre, el Ejecutivo no iba a ahorrar esfuerzos para buscar que no fuera aprobada. Después fue el propio presidente Barco quien en una alocución televisada expresó: “¿Creen ustedes que sobre la extradición podría haber una campaña limpia y libre de intimidación? Sería una campaña sesgada por el terrorismo”.

La pelea de fondo se libró en la plenaria de la Cámara de Representantes. El ponente de la reforma, el representante Mario Uribe, arrancó el debate con una propuesta: “Es el pueblo quien debe indicar el sendero para enfrentar esta guerra insoportable”. Como estaba anunciado, la plenaria de la Cámara de Representantes, por amplia mayoría, aprobó la inclusión del referendo sobre la extradición de nacionales.

El entonces ministro de Justicia, Roberto Salazar Manrique, protestó de inmediato y reclamó a los congresistas que sin debate alguno hubieran aprobado el referendo a pupitrazos. Varios representantes empezaron a golpear en las curules y a recriminar a Salazar, a quien llamaron ‘ministro tembloroso’. Entonces Salazar, superando su timidez, tomó el micrófono y resumió en una frase su sentir personal: “Toda la vida he sido tembloroso en los físico, pero no en lo moral”. Pero la suerte estaba echada.

La iniciativa pasó de largo en el Senado y el 15 de diciembre de 1989, el ministro de Gobierno Carlos Lemos hizo pública una carta al Congreso solicitando la suspensión inmediata de cualquier debate sobre la reforma. El principal proyecto del gobierno Barco tuvo un entierro de tercera, pero fue la única opción que tuvo a la mano para neutralizar un referendo sobre la extradición que en ese momento solo iba a beneficiar a Pablo Escobar, sus socios y sus secuaces.
Después del fracaso de la reforma a la Constitución en 1989, aun soportando la violencia de la mafia del narcotráfico, las hordas del paramilitarismo y la máquina de guerra de la insurgencia, fue cuando en las aulas universitarias surgió la idea de la Séptima Papeleta, como una fórmula para llegar a la Asamblea Nacional Constituyente. En marzo de 1990, la idea ya era un clamor nacional y fue la gran sorpresa de las elecciones legislativas.

Con facultades de Estado de Sitio, el presidente Barco se la volvió a jugar semanas más tarde. En medio de la crisis provocada por el asesinato de otros dos candidatos presidenciales, Bernardo Jaramillo de la Unión Patriótica y Carlos Pizarro del M-19, el jefe del Estado expidió un decreto para que la Registraduría contabilizara en las elecciones presidenciales de mayo de 1990, los votos de los ciudadanos por una Asamblea Constituyente.

La Corte Suprema de Justicia respaldó el decreto y al elegido César Gaviria Trujillo le quedó el mandato de hacerla realidad. Por eso, también bajo el amparo del Estado de Sitio, Gaviria ordenó a la Registraduría realizar elecciones para una Constituyente. De nuevo la Corte Suprema de Justicia le dio el aval a la idea y el 9 de diciembre de 1990, el mismo día que el Gobierno emprendió el ataque al santuario de las Farc en el Meta llamado Casa Verde, los colombianos integraron la Constituyente.

Entre el 5 de febrero y el 4 de julio de 1991, los 70 constituyentes elegidos, más otros que fueron llegando por la desmovilización del EPL y el Quintín Lame, la Constituyente le dio forma a la Carta Política de 1991. La mayoría de las innovaciones habían hecho parte de la fallida reforma de 1989. Sin embargo, después de terminadas las sesiones, quedó un sinsabor: la extradición de nacionales fue prohibida, tal como se buscó hacerlo por la vía del referendo.

El tiempo siguió pasando, pero la penetración de las organizaciones ilegales al Estado y la sociedad colombiana, fue dejando ver sus alcances. En 1994 fue electo presidente el dirigente liberal Ernesto Samper Pizano, pero apenas dos días después de su elección, ya cargaba con el lastre de los narcocassetes, que un año después se convirtió en el más escandaloso judicial de la historia de Colombia: el publicitado expediente 8.000.

El año 1995 fue de crisis total. La Fiscalía entró de lleno a investigar el ingreso de dineros del Cartel de Cali a la campaña ‘Samper Presidente’, al tiempo que la Corte Suprema de Justicia empezaba a poner tras las rejas a varios congresistas. En enero de 1996, cuando Samper parecía respirar tranquilo al ser amparado por un auto inhibitorio en la Comisión de Acusación de la Cámara, su exministro Fernando Botero revivió el caos.

En una entrevista en directo con el periodista Yamid Amat, el exministro Botero sostuvo que el presidente Samper sí sabía de dineros del narcotráfico en su campaña política a la presidencia de Colombia. Ese día de enero, el presidente Samper dio una alocución pública en la cual argumentó que la infiltración del narcotráfico llevaba muchos años y que él no iba a renunciar a sus deberes como primer mandatario.
Entonces, en medio de la expectativa nacional, Samper aportó una idea para atenuar la sinsalida. “Una sociedad dividida cuando enfrenta problemas de la gravedad de los que golpean a Colombia, es una sociedad débil para encontrar las soluciones que la gente reclama. La apelación directa al pueblo a través de una consulta es, sin duda, una alternativa. La consulta no sería para salvar mi nombre sino para salvar el proyecto social de mi gobierno”.

En otras palabras, el presidente Samper planteó una consulta al pueblo para decidir el tiempo de su permanencia en la Presidencia, sin que ello afectara el examen de su conducta. La idea era que esa consulta se diera después de que el Congreso ejerciera sus labores de juzgador del primer mandatario. Además, en medio de la polarización ciudadana, resultó una salida perfecta para darle esencia democrática al crítico momento.

Cinco meses después, la plenaria de la Cámara de Representantes absolvió al presidente Samper, y nadie volvió a acordarse de la consulta al pueblo para que decidiera si debía o no quedarse en la Casa de Nariño. Su idea de llevar al constituyente primario el tema de su presencia en la jefatura del Estado, surtió efecto para abrevar la crisis de enero de 1996, pero a la hora de la verdad nunca se realizó, aunque los electores pasaron su cuenta de cobro.

En 1998, por estrecho margen, salió electo su principal opositor, el dirigente conservador, Andrés Pastrana Arango. Los electores lo escogieron no solo en rechazo al posible continuismo de Samper sino porque aseguró que iba a lograr la paz con las Farc. A partir de agosto de ese 1998, Colombia se enfrascó en la crisis permanente de la zona del Caguán, y por cuenta de los diálogos con la guerrilla, el país nunca salió de la crisis política.

Corría el año 2000, ya el proceso de paz con las Farc llevaba casi dos años sin mayores avances y las relaciones políticas estaban agrietadas. En medio de la violencia guerrillera, y de la multiplicación de la barbarie del paramilitarismo, el presidente Pastrana pretendía que el Congreso le permitiera facultades especiales para conducir la paz. Al legislativo no le gustó la idea y la polarización ciudadana siguió creciendo.

El 30 de marzo de 2000, el presidente Pastrana sorprendió al país cuando en una alocución televisada anunció la presentación de un proyecto de referendo para revocar el Congreso y acabar con las viejas costumbres políticas. Una semana después, su ministro del Interior, Néstor Humberto Martínez, radicó el proyecto, en el que además pidió eliminar las asambleas, reducir los concejos y reglamentar el voto obligatorio en Colombia.

Sus opositores políticos respondieron con ponencia negativa a la iniciativa y otro proyecto para adelantar las elecciones. También surgió un grupo de electores que se autodenominó Frente Ciudadano por el Referendo, que además empezó a recolectar firmas para apoyar la iniciativa del presidente Pastrana. Con el curso de los días la pelea fue perdiendo fuerza y la idea del referendo que el expresidente López calificó como “precipitada, improvisada e inmadura”, nunca se hizo realidad.
En cambio, el proceso de paz entre las Farc y el gobierno Pastrana siguió dando tumbos o permitiéndole victorias políticas a la insurgencia. La mesa de diálogo avanzó poco pero sí tomó forma el acuerdo de intercambio humanitario. En junio de 2001, al mismo tiempo que el paramilitarismo en el norte de Colombia le daba forma a su idea de tomarse el poder político local y refundar la patria, en el sur del país la guerrilla lograba un canje.

A cambio de diez guerrilleros que salieron de las prisiones, las Farc entregaron más de 300 soldados y policías que tenían en su poder. Sin embargo, se quedaron con los suboficiales y oficiales para seguir presionando por un canje de prisioneros mayor. Además, empezaron a sumar a su lista a varios dirigentes políticos. Entre tanto, una comisión de notables le proponía al país una Constituyente mitad gobierno y mitad guerrilla.

Ni hubo un segundo canje en la era Pastrana ni se llegó a la Constituyente. En cambio, el proceso de paz concluyó de manera aparatosa. De paso, el fracaso de la negociación política le dio alas a la candidatura independiente del dirigente antioqueño Álvaro Uribe Vélez, quien en tres meses pasó del 2% en la intención de voto a ganar la presidencia en primera vuelta en 2002. Una de sus promesas de campaña fue la realización del referendo.

Uribe se posicionó en agosto de 2002 y de inmediato presentó el referendo que denominó “contra la corrupción y la politiquería”. Entre otros asuntos su idea era imponer el sistema unicameral en Colombia, suprimir las Contralorías departamentales, aumentar el régimen de inhabilidades de los congresistas y reestructurar el sistema de regalías. La propuesta fue aprobada en el Congreso y también superó el examen de la Corte Constitucional.

No obstante, el referendo que se realizó el 23 de octubre de 2003, resultó un fracaso. Apenas una de las iniciativas pasó el umbral dispuesto por las normas electorales. Era la primera vez que un referendo lograba realizarse en Colombia, pero no prosperó a pesar de la popularidad de la que entonces gozaba el jefe del Estado. Fue un duro revés político que Uribe cambió muy rápido cuando logró un año después reformar la Carta Política para que se incluyera la reelección inmediata en Colombia.

Años después, ya reelecto Uribe para un segundo mandato, a un grupo de ciudadanos de su entorno político les pareció que cabía un tercer periodo de gobierno consecutivo para el primer mandatario. Así nació el proyecto de referendo de 2008-2009, a través del cual se buscaba que Uribe siguiera gobernando hasta el 2014. No obstante, la Corte Constitucional encontró que la ley que se hizo en el Congreso para facilitar el tercer mandato, estaba llena de errores.

El referendo reeleccionista en favor de Álvaro Uribe se hundió en la Corte Constitucional, y ante la imposibilidad de aspirar de nuevo a cuatro años más en la Casa de Nariño, el primer mandatario decidió apoyar la candidatura de su exministro de Defensa y soporte de su reelección en 2006, Juan Manuel Santos. Con el respaldo del uribismo y de otros movimientos que apoyaron su proyecto de Unidad Nacional, Santos salió electo en 2010.
Un año después, destapó su carta fundamental de Estado: las negociaciones de paz con las Farc en La Habana. Aunque la primera etapa del proceso se hizo de manera secreta, desde mediados de 2012, el asunto se volvió público. Finalmente, el Ejecutivo y las Farc reconocieron sus diálogos. Desde entonces, a pesar de otros temas que ocupan la agenda nacional, el asunto de fondo en Colombia son los diálogos de paz con las Farc.

No obstante, en medio de los diálogos, ha surgido una inquietud mayor: cómo refrendarlos ante el pueblo. Las Farc han insistido una y otra vez que debe ser a través de una Asamblea Nacional Constituyente. El gobierno ha dicho que no y prefiere el camino jurídico del Marco Legal por la Paz, la Justicia transicional, y una vez suscrito un acuerdo final, la realización de un referendo para que los electores decidan si aprueban o no lo pactado.

Así está servida la mesa. Las Farc ya se han manifestado en contra de ese referendo. Diversos sectores políticos opinan en favor y en contra. En la memoria reciente del país pesa el recuerdo de tres referendos más que tampoco cobraron forma. El de la cadena perpetua contra violadores de menores de edad, el del acceso al agua como derecho fundamental y el de un nuevo intento de revocatoria del Congreso. Mientras la política decide lo que pueda pasar, bueno es hacer memoria del referendo en la vida de los colombianos.