“El remedio puede ser peor que la enfermedad”: Elisabeth Ungar

La politóloga e investigadora Elisabeth Ungar, uno de los siete académicos de la Misión Electoral Especial integrada por el Gobierno para estudiar una reforma política y electoral que democratice el ejercicio del poder de acuerdo con los nuevos tiempos de paz, comenta las enormes modificaciones que los congresistas le introdujeron a la propuesta original. ¿Estaremos ante otro intento fracasado de limpiar las actividades públicas?

“El Congreso, las cortes y los organismos de control han sido reticentes a aceptar cambios por considerar que pueden perder poder”: Ungar. / Cromos - David Schwarz

La Misión Electoral Especial (MEE), que conformó el Gobierno en cumplimiento del Acuerdo de Paz, para que unos expertos, entre ellos usted, propusieran una reforma política y electoral, hizo la tarea. Pero más se demoró su proyecto en llegar al Congreso que los parlamentarios en cambiarlo. ¿Ustedes no consultaron la realidad nacional que indica que, aquí, es imposible adelantar una verdadera reforma como lo demuestra la historia?

Contrario a lo que algunos han dicho, la propuesta de la MEE no se elaboró a puerta cerrada ni responde a los caprichos de unos “académicos desorientados y desconectados de la realidad política del país”. Ésta se construyó a partir de un amplio proceso de consultas con todos los partidos y movimientos políticos del país, con excepción del Centro Democrático -con el que no fue posible concertar un encuentro- y con diversas organizaciones sociales. También hubo intercambios con la Fiscalía y la Procuraduría, y reuniones con expertos y académicos nacionales e internacionales.

Por los dos proyectos presentados por el Gobierno y el Congreso, después del de ustedes, pareciera que nunca los escucharon…

Los miembros de la Misión fuimos conscientes, desde el inicio, de que el camino por recorrer no iba a ser fácil. No sólo por lo que significa reformar estructuras y prácticas profundamente arraigadas que han permitido la reproducción de sectores políticos tradicionales y excluyentes, sino por las dificultades de hacerlo ad portas de unas elecciones. Entonces, ¿fue inoportuna la presentación de la reforma político-electoral un año antes de las elecciones?

Si bien es cierto que, en condiciones “normales”, no es conveniente hacer este tipo de reformas en períodos preelectorales, también lo es que la firma del Acuerdo para la Terminación del Conflicto era una coyuntura excepcional que representaba una gran oportunidad para hacer los cambios que el país ha venido reclamando. No se trataba de ofrecerle gabelas a un determinado grupo (las Farc), sino de abrir el sistema político a nuevas expresiones, mejorar la representatividad, crear condiciones para el ejercicio de la política y hacerlo más transparente y democrático.

¿Cuántas y cuáles de las propuestas de la MEE fueron modificadas? Lo que se dice en el Congreso -con cierto desdén- es que las “volvieron trizas”.

No es del todo exagerado ni estamos muy lejos de que vuelvan trizas la reforma política, y que de ésta resulte una colcha de retazos en la que el remedio podría ser peor que la enfermedad. Hasta ahora hay tres proyectos sobre la reforma que tienen algunos elementos en común, pero también diferencias importantes: el de la Misión, el del Gobierno y el que presentó, para primer debate, la Comisión Primera de la Cámara. Del contenido del proyecto de la Misión Electoral, con relación a lo que propone la ponencia de la Comisión Primera, queda poco, sobre todo en temas que la Misión consideraba fundamentales.

¿Cuáles? Mencione, por favor, unos.

Me referiré solo a unos pocos, aunque son muchos más. El origen y la composición del Consejo Electoral Colombiano (CEC): tal como quedaron en la ponencia de la Comisión Primera, no contribuyen al propósito de romper la dependencia de esta organización electoral con los partidos y el Gobierno; por ende, no se logrará ni su fortalecimiento ni su recuperación en credibilidad y legitimidad. La propuesta de la MEE sobre la adopción de listas cerradas para todas las elecciones: se aplazó hasta 2022; esto implica perder la oportunidad de debilitar los personalismos y de fortalecer y democratizar los partidos políticos en momentos en que su credibilidad ha llegado a niveles muy bajos. Y el debilitamiento de la figura de pérdida de investidura, incluida en el proyecto del Gobierno, pero especialmente en el que hace curso en la Cámara, conducirá a que desaparezca, en la práctica, uno de los grandes logros de la Constitución de 1991, pese a que era una herramienta muy importante para combatir la corrupción y los delitos políticos.

Precisamente, uno de los temas que despiertan mayor suspicacia ciudadana es el de debilitar la pérdida de investidura (sanción para los parlamentarios que violan el régimen de inhabilidades e incompatibilidades). ¿Cuáles son los puntos introducidos en las propuestas de Gobierno y Cámara que, de aprobarse, harían inútil esa figura?

En primer lugar, se eliminan, sin ninguna justificación, algunas causales que hoy existen para perder la investidura como la indebida destinación de recursos públicos, el tráfico de influencias y la violación del régimen de inhabilidades. Y también se debilitan las causales relacionadas con el conflicto de interés, en especial para la participación de los congresistas en el trámite de las reformas constitucionales. Este intento ya lo había hecho el Congreso cuando aprobó el Acto Legislativo 1 de 2011, pero la Corte Constitucional lo encontró inexequible. Como lo señalé, si se aprueba esa propuesta, significará un gran retroceso y podrá convertirse en un obstáculo para combatir la corrupción.

O sea, es el segundo intento de la cuasi eliminación de esa figura, vía Congreso. Del otro lado, el proyecto propuesto en la Comisión Primera de Cámara, ¿tiene aspectos positivos?

En materia de una de las principales fuentes de corrupción, financiación de la política, hay propuestas que pueden coadyuvar a la transparencia, a la rendición de cuentas y a unas sanciones más eficaces. Otro tema positivo es el que establece responsabilidades de los partidos políticos, de sus directivos y revisor fiscal, entre otros, por el incumplimiento o la violación de las normas de financiación o por la entrega de avales a candidatos que resulten incursos en delitos y que sean destituidos. Sin embargo, en el mismo proyecto se proponen algunas excepciones o normas transitorias que, claramente, buscan beneficiar a quienes aspiran a ser elegidos en los próximos comicios (de 2018).

¿Cuáles?

Por ejemplo, tal como lo propuso la Misión, se plantea que el Estado asuma el transporte público el día de las elecciones. No sólo se busca reducir el costo de las campañas, sino combatir el trasteo de votantes. Pero el proyecto de la Comisión Primera de la Cámara plantea que, transitoriamente, las campañas puedan contratar transporte en las zonas rurales. Algo similar ocurre con la prohibición de entregar donaciones, dádivas o regalos a ciudadanos. Esto hace que la propuesta pierda sentido y pueda acabar siendo un saludo a la bandera con un nuevo Consejo Electoral Colombiano también politizado y sin autonomía administrativa y financiera.

En consecuencia, ¿se puede asegurar que el sistema electoral y el funcionamiento del Consejo Electoral no van a tener una transformación?

Realmente no. Por ejemplo, la MEE propuso la adopción de listas cerradas para todas las elecciones y, sin embargo, esta medida se pospuso hasta 2022. Si bien, quizás era prematuro que este cambio entrara en vigencia en 2018, no es comprensible porque no se aplica en las elecciones territoriales de 2019, siendo que en éstas hay más candidatos y es más complejo y difícil ejercer un control efectivo sobre la financiación de campañas. En cuanto al Consejo Electoral, aunque se le confieren más funciones, el problema de fondo, que es su origen político y su politización, no sólo no se corrige sino que se puede agudizar: el proyecto que hace curso propone que tres de los nueve miembros sean nombrados por el presidente, tres por el Congreso y tres por las cortes. Así, dos terceras partes serían nombrados por los mismos a quienes los elegidos se supone que vigilarán y controlarán.

En cuanto a la constitución y mantenimiento de la personería jurídica para movimientos o partidos políticos, se propuso eliminar el requisito de obtener un número mínimo de votos y a cambio se pondrá un número de afiliados. Esa modificación, ¿qué sentido tiene?

La propuesta de los afiliados que, por lo demás, se estableció en el Acuerdo de Paz puede contribuir a organizar los partidos, a establecer una relación más directa entre sus integrantes y a generar corresponsabilidades entre los miembros y la colectividad. También sirve para crear un sentido de pertenencia. No obstante, ninguna propuesta por sí sola garantiza que se cumplan los objetivos de una reforma política. Por eso, al modificar o eliminar uno o varios de sus componentes, debe tenerse presente el impacto que puede repercutir sobre conjunto del proyecto. Pasa como en el juego de dominó: si se quita la última ficha tal vez no suceda nada, pero si quita una del centro, todo se puede derrumbar.

Todavía está en discusión el tema de si se permiten las coaliciones entre partidos minoritarios para evitar que los aplasten. Aunque hoy se proponen de manera restrictiva, fácilmente los mayoritarios pueden votarlo para ellos también. ¿Vale la pena correr ese riesgo?

El riesgo existe, sobre todo cuando la supervivencia de algunos de los partidos “grandes” está en duda. Pero no por ello se debe eliminar la posibilidad de que los partidos pequeños hagan coaliciones. Sería muy grave para el país que los minoritarios, que representan sectores políticos y sociales con derechos, desaparezcan. Igualmente, sería grave que se aprobara el transfuguismo, práctica que en el pasado contribuyó al debilitamiento de los partidos y a la crisis que hoy viven muchos de ellos.

Pero ambas condiciones, coaliciones y transfuguismo están siendo consideradas por los parlamentarios de los partidos dominantes para beneficiarse de la reforma y sabemos que si se lo proponen, lo lograrán. ¿Terminará esta reforma como las otras del pasado, en un escándalo de opinión?

Una cosa es la decisión de permitir, de manera transitoria, las coaliciones para las colectividades pequeñas, porque con el ingreso de nuevas fuerzas políticas, como es el caso de la que surja de las antiguas Farc, cambian las condiciones de ejercer esta actividad. Y otra cosa es el transfuguismo que vienen promoviendo algunos miembros de la unidad gubernamental, lo cual iría en contravía del fortalecimiento de los partidos, uno de los objetivos de la reforma política.

En otro aspecto enterrado de la reforma se sepultó la propuesta de obligar a los partidos a presentarse a elecciones con listas cerradas, es decir, que los votantes no votaran por personas, sino por una colectividad para evitar un factor de corrupción. ¿Su eliminación significa que el clientelismo y la compra de votos continuarán vivos?

La MEE propuso la adopción de listas cerradas para todas las elecciones, por considerar que si esa medida se acompaña de otras conducentes a la democratización de los partidos -que también fueron planteadas-, se contribuirá al fortalecimiento de los partidos y al debilitamiento de los personalismos. Pero, además, es la única manera de vigilar eficazmente el financiamiento de los partidos y de los candidatos. Con el sistema de listas abiertas, vigente hoy, se pueden presentar más de cuarenta mil candidatos a unas elecciones territoriales, lo cual se sale de las posibilidades de control y vigilancia. El proyecto que se discute, define que esto se hará a partir de 2022. Si el argumento es que las elecciones de 2018 están muy cerca, ¿por qué no se estableció este control para 2019? Es bien sabido que en los comicios territoriales se presenta el mayor número de candidatos y que en estos ámbitos las fragilidades y los riesgos de corrupción son mayores.

Si en el primer paso de la reforma en el Congreso se le modificó casi todo, al final de las cuatro vueltas requeridas para su aprobación, no va a quedar nada de la de los expertos. ¿Hay frustración y desilusión por la falta de decisión de cambio y la pérdida de tiempo?

No todo está perdido y aún es posible que se salven algunos temas. Pero la coyuntura política, la fragilidad de la coalición de las mayorías parlamentarias, la polarización, los personalismos y el inicio de la campaña electoral son factores que juegan en contra de la reforma. El problema no es si los miembros de la Misión Electoral Especial nos sentimos frustrados, sino si los ciudadanos van a entender que, una vez más, los congresistas y otros servidores públicos no tuvieron la voluntad de cambiar la forma de hacer política en Colombia y de ceder privilegios. El país tiene que recuperar la confianza en sus dirigentes y en sus instituciones. Es claro que, en las condiciones actuales, esto es casi imposible. Lo que está en juego es la legitimidad del sistema político. Y las condiciones actuales abonan el terreno para el surgimiento de candidaturas populistas e incluso autoritarias, como ha sucedido en otros países de la región. Si no se aprueba una reforma política coherente y con cambios de fondo, va a continuar la crisis de la política y de los partidos. Y la corrupción de, y en la política.

¿Reforma política sepultada antes de empezar los debates?

La Misión Electoral Especial (MEE) fue conformada por el gobierno Santos con un grupo de siete académicos de las más altas calificaciones, en enero pasado, con el encargo de estudiar, estructurar y recomendar una reforma política electoral para democratizar el acceso al poder en las actividades públicas que se desarrollan desde el Ejecutivo y el Legislativo. La iniciativa hizo parte de los compromisos adquiridos en el Acuerdo de Paz con el fin de realizar los ajustes que requiere el período del posconflicto. Los expertos que fueron seleccionados por el Centro Carter, el Instituto Holandés para la Democracia y los Departamentos de Ciencia Política de los Andes y la Nacional eran Elisabeth Ungar, Jorge Enrique Guzmán, Alberto Yepes, Armando Novoa, Juan Carlos Rodríguez-Raga, Salvador Romero Ballivian y Alejandra Borrero. Durante cuatro meses, ellos crearon un documento que entregaron a la Presidencia. Esta escribió su propio proyecto y cuando llegó al Congreso para su discusión, los parlamentarios modificaron casi todo el contenido del de la MEE y presentaron una tercera propuesta que desfigura la original y que, muy al contrario de la modernización que se pretendía, amenaza con mantener condiciones oscuras en el ejercicio político.

“Cabildeo de miembros del Consejo de Estado (contra la reforma)”

¿No le parece raro que la elección de los consejeros electorales del nuevo órgano se proponga para 2018 y no para 2022, como el resto de la reforma?

Debe ser que desean incidir ahora en la elección y la composición del órgano que reemplazará al actual Consejo Nacional Electoral.

Está probado que haberles puesto funciones electorales a las cortes, como esta que se propone de elegir a tres consejeros electorales de nueve, le introdujo factores clientelistas a la justicia. ¿Cómo se explica que traten de ampliarles esa tarea extraña a los jueces?

Entre los más duros críticos de la reforma propuesta por la Misión Electoral se encuentran unos miembros del Consejo de Estado. Su cabildeo en el Congreso ha sido intenso y exitoso.

Si el cabildeo de unos magistrados ha tenido éxito y la reforma inicial se cambió por otra, se confirmaría que no se puede contar ni con el Congreso ni con las cortes para aprobar cambios democratizadores.

Lo sucedido en los últimos años demuestra que tanto el Congreso como las cortes y los organismos de control han sido reticentes a aceptar cambios en sus instituciones por considerar que pueden perder poder. Esto demuestra que muchas veces priman los intereses particulares sobre el bien común.