Cuando el Estado sólo impone la autoridad

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La seguridad democrática fue el modelo de Estado que caracterizó al gobierno de Álvaro Uribe y que, en uno de sus componentes, a través del fortalecimiento de las Fuerzas Militares entró a confrontar a las Farc en sus zonas de influencia. Pero desde finales de 2007 surgió la inquietud de cómo hacer un proyecto de desarrollo sostenible en aquellas zonas donde se recuperaba el control territorial. Entonces surgió el Plan Nacional de Consolidación, que desde sus orígenes tuvo la mirada atenta de la Embajada de Estados Unidos en Colombia, y pruebas de ello fueron sus cables diplomáticos a Washington.

En septiembre de 2009, cuando el Plan de Consolidación ya estaba en marcha y direccionado a consolidar la presencia del Estado en La Macarena (Meta), el bajo Cauca antioqueño, los Montes de María, la región fronteriza con Ecuador, el bajo Atrato o la zona del Catatumbo, la Embajada de Estados Unidos empezó a formular reparos. Por eso, en un cable detalló que si bien el programa contaba con liderazgo militar, requería representación civil. Lo resaltó el comandante de las Fuerzas Armadas, general Freddy Padilla, cuando comentó que era necesario presionar para que lo asumiera Acción Social.

Incluso el oficial sugirió que era necesario que se promoviera una nueva cabeza en este organismo. Pero no fue la única crítica. La Embajada recalcó que los ministros de Agricultura y del Interior no atendían, como debía ser, este nuevo desafío. Pero en parte el desinterés civil se interpretaba como la espera del gobierno Uribe frente a la expectativa del tercer mandato. La sugerencia norteamericana era que consolidara el liderazgo civil porque, por ejemplo, en la frontera con Ecuador la gente estaba más asociada con el vecino país y hasta cantaba el himno, veía sus telenovelas y les apostaban a sus equipos de fútbol.

No obstante, un mes después, ya designado Diego Molano como director de Acción Social, un nuevo cable detalló los retos del funcionario, reconociendo que tenía experiencia y formación académica para desempeñar el cargo. En ese mismo reporte, la Embajada destacó las particularidades de un viaje a la zona de Vista Hermosa (Meta), donde en contacto con la comunidad se constató que si bien sus habitantes aceptaban el error de cultivar coca, advertían que el Gobierno aún estaba ausente, sobre todo en materia de agricultura, vías de comunicación y escuelas. Con un riesgo mayor: el desplazamiento.

En el mismo reporte a Washington se advertía que las áreas de consolidación no prosperaban como lo pronosticado, que el sector judicial no operaba como se debía y que se requerían mayores inversiones sociales para revertir el panorama. Ese mismo mes otro equipo de la Embajada conoció de primera mano la realidad en las regiones del Plan de Consolidación, y en el informe de la Embajada quedó escrito que desafortunadamente aún los civiles no parecían a cargo y el proyecto seguía asociado con el Ministerio de Defensa. Por eso, además de los avances en erradicación de coca, era necesario generar otros indicadores como hectáreas ganadas para la producción lícita o beneficiarios de la educación.

A finales de 2009, durante un encuentro con organizaciones sociales y expertos, el analista Alejandro Reyes puso el dedo en la llaga, al advertir que los títulos de las tierras eran la clave del éxito del Plan de Consolidación. La Embajada lo resaltó en un cable, detallando cómo la política agraria del Gobierno estaba muy concentrada en favorecer a las grandes empresas y los terratenientes, y que en buena medida el conflicto estaba relacionado con la posesión de la tierra. Por eso la urgencia estaba en generar un verdadero pacto social, en vez de unos quijotes atendiendo centros regionales con bajo presupuesto.

En posteriores cables, la Embajada de Estados Unidos insistió en que el plan debía ser objeto de campañas públicas para ganar la confianza de la población, porque, por ejemplo, en la zona de los Montes de María la sensación era de que aún no había llegado la época del posconflicto y que la región seguía siendo muy vulnerable a las bandas criminales que aprovechaban la región para crear sus corredores del narcotráfico. En otras zonas, como Puerto Rico (Meta), la sensación era de que aún no había Estado y que los jóvenes seguían aferrados a dos opciones: o vincularse a la guerrilla o entrar al Ejército.

Ya a principios de 2010 el tema era objeto de interés internacional. La prueba es que a instancias de la Embajada de Estados Unidos se promovió una reunión con oficiales de las embajadas de Holanda, Alemania y Canadá para discutir el tema. Ninguno cuestionó los conceptos ni los méritos del Plan de Consolidación y, por el contrario, todos quedaron convencidos de que concentrar recursos en áreas problemáticas es la solución correcta para recuperar la presencia del Estado, pero también afloraron los reparos. Por ejemplo, el vocero holandés expresó que Acción Social no estaba preparada para asumir el liderazgo que se necesitaba.

A su vez, el representante de Canadá destacó su preocupación por el poco personal dedicado al tema y se ofreció a mantener la presión política sobre el Gobierno para mejorar la situación y comprometer a otros países con donaciones. Unos y otros resaltaron su preocupación de que el programa se militarizara, advirtiendo que al Gobierno aún le faltaba un énfasis en instituciones civiles. De todos modos, cada país planteó su opción. Holanda su apoyo en la Macarena, Alemania lo mismo pero advirtiendo que había presiones en su país porque el programa se asociaba con un tema militar, y Canadá que creía que faltaba presión por nuevos fondos.

La Embajada de Estados Unidos agregó a los comentarios de sus colegas que había señales positivas, pero mucho trabajo por adelantar. Que definitivamente había que superar la visión inexacta de que el Plan de Consolidación era un proyecto militar, pero que ayudaban poco las cifras que se conocían. Como por ejemplo el informe de Codhes 2010, donde quedaba claro que una tercera parte de la población desplazada en los últimos meses estaba en las zonas de consolidación y que en ellas seguían operando al menos ocho estructuras del paramilitarismo, cuatro del Eln y varias de las Farc. La inquietud seguía concentrada en el liderazgo civil.

Hoy, el Plan Nacional de Consolidación representa la política prioritaria del gobierno de Juan Manuel Santos y el soporte sigue estando en manos de Acción Social, que coordina el trabajo de 21 entidades del Estado. Por instrucción del propio jefe de Estado, el proyecto sigue dándole un protagonismo a las Fuerzas Armadas, para que de su mano llegue la seguridad, y después de ella el desarrollo. Ahora, con la Ley de Víctimas y otros instrumentos legales recientemente aprobados, el plan sigue siendo la columna vertebral en las regiones donde las Farc lograron posicionarse. Pero el liderazgo civil no parece suficientemente claro en el programa.

¿Qué es el Plan Nacional de Consolidación?

El Plan Nacional de Consolidación es un programa coordinado en el que se busca el fortalecimiento de las instituciones democráticas para crear un ambiente de seguridad y paz en zonas del país en donde se siente fuertemente el control de los grupos armados ilegales.

Actualmente es coordinado por el programa de Presidencia Acción Social, el Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares, las directrices de la Policía Nacional, el DAS y la Fiscalía, así como la cooperación internacional.

Entre las áreas que tiene como objetivo principal están: la zona de La Macarena y la del río Caguán, y la zona Pacífico, que se traduce en Nariño, Cauca, Buenaventura y el sur de Chocó.