De regalías, ahorro y aves

El Gobierno radicó en el Congreso, el 31 de agosto pasado, una propuesta de reforma constitucional tendiente a darle un vuelco al manejo del impuesto específico aplicado a la producción minera. La propuesta busca dos objetivos principales: mejorar la equidad regional en materia de acceso a estos recursos y ahorrar los excedentes que surgen en épocas de vacas gordas. Operativamente, se crearían dos fondos, uno para ahorrar y otro para gastar, y este último se subdivide a su vez en dos subfondos.

En el primer frente, la propuesta tiene amplia justificación y me parece muy bien concebida. Se ha estimado, por ejemplo, que en el pasado apenas seis departamentos y algo así como 20 municipios (de 1.200) se han beneficiado con el grueso de los jugosos frutos de este tributo y que no los han usado bien.

En el segundo frente, creo que la propuesta lleva implícitos algunos errores conceptuales que deberían corregirse con el fin de lograr el objetivo de ahorrar ingresos extraordinarios.

El problema es que la propuesta escinde, sin argumento razonable, los ingresos provenientes de este impuesto respecto de los ingresos provenientes de todos los demás impuestos, a través de un parágrafo tajante y lapidario. Con ello desdibuja por completo el objetivo porque termina confundiendo el ahorro fiscal, propiamente dicho, con la simple creación de unas cuentas “administradas por el Banco de la República”.

Creo que la raíz del problema es un planteamiento que ha hecho infortunada carrera en Colombia, según el cual el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera ( FAEP), creado en 1995, fue una institución fiscal importantísima por su carácter anticíclico. A mí esta idea me parece exótica e incorrecta.

Basta recordar que en diciembre de 1996 la deuda bruta del Gobierno Nacional equivalía a 14,2% del PIB y los activos del FAEP eran cero.

En septiembre de 2002, tras seis años de las vacas más flacas de la historia reciente, el FAEP había subido a 1,6% del PIB, su máximo nivel histórico, y la deuda bruta del Gobierno se había más que triplicado, llegando a 47,2% del PIB.

Entre septiembre de 2002 y diciembre de 2009, finalmente, época de vacas gordas, la deuda bruta del Gobierno bajó en casi 10 puntos del PIB y el FAEP cayó en 1,2 puntos del PIB.

La propuesta parece inspirada por una extraña concepción de lo que es el ahorro fiscal: en las vacas flacas el país se endeuda, pone una parte de esos recursos en unas cuentitas en el exterior, y en las vacas gordas paga deuda, sacando plata de dichas cuentitas. Convendría, para efectos de lograr el objetivo de aportar una verdadera institucionalidad anticíclica, eliminar el parágrafo de marras, vincular el impuesto a la producción minera con los demás impuestos y amparar el conjunto del presupuesto nacional con el principio unificador de la sostenibilidad macroeconómica, cuya tela ya está cortando el Congreso en virtud de un excelente proyecto de reforma constitucional presentado hace un tiempo.

Adicionalmente, también creo que el contexto de un debate de carácter constitucional es ocasión propicia para pensar más a fondo la sustancia de lo que debería ser un impuesto a la producción minera. Idealmente, uno quisiera un impuesto específico cuando la actividad gravada genera costos o externalidades negativas, incluyendo su naturaleza no renovable, y constituye una manera en que el sector, y no el resto de la sociedad, los asuma.

De igual manera, el gravamen debe ser definido técnicamente, con el fin de no violentar la estabilidad de las reglas del juego al ritmo de la politiquería de turno. Tan peligrosa es la tentación de malgastar recursos extraordinarios, como la de estrangular la presunta gallina de los huevos de oro. Sería bueno aprovechar el debate para dejar claro, constitucionalmente, que Colombia no es un país afecto al avicidio.

 * Ex ministro de Hacienda ac.espectador@gmail.com