Emergencia por decreto: cuando la crisis fiscal se convierte en crisis constitucional

La declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social mediante el Decreto 1390 de 2025 ha reactivado uno de los debates más sensibles del constitucionalismo colombiano: los límites materiales del poder excepcional del Ejecutivo y la frontera, siempre frágil, entre la crisis constitucional y la crisis política. No se trata de una discusión menor ni puramente formal, porque está en juego la manera en que una democracia constitucional procesa sus conflictos fiscales, presupuestales y políticos sin vaciar de contenido el principio democrático ni normalizar el gobierno por decreto.

En términos claros: el Decreto 1390 es inconstitucional porque no se funda en hechos sobrevinientes ni en una catástrofe económica, social o ecológica en el sentido exigido por el artículo 215 de la Constitución. Sin embargo, esa afirmación no puede —ni debe— llevar a negar la existencia de una crisis real, seria y potencialmente grave. El problema no es la inexistencia de una crisis, sino su naturaleza. Lo que enfrenta hoy el país no es una calamidad excepcional, sino una crisis esencialmente política e institucional, derivada de decisiones contradictorias entre ramas del poder público y del uso estratégico del conflicto fiscal como instrumento de disputa política.

El Gobierno ha construido su decreto sobre una narrativa que, en apariencia, satisface los estándares argumentativos que la Corte Constitucional ha venido exigiendo desde comienzos de la década de 1990. El texto es extenso, sistemático y prolijo en cifras, y procura vincular la situación fiscal con la afectación de derechos fundamentales y del funcionamiento básico del Estado. El Ejecutivo ha aprendido —como lo han hecho todos los gobiernos desde finales de los años noventa— que la supervivencia constitucional de un estado de excepción depende de su capacidad para dialogar con la dogmática judicial. Sin embargo, el cumplimiento de estándares formales y argumentativos no equivale, por sí mismo, al cumplimiento de los requisitos materiales del estado de emergencia.

En ese esfuerzo justificatorio, el Gobierno plantea una idea central: existiría una incoherencia material entre el Presupuesto General de la Nación aprobado por el Congreso y el archivo posterior de la reforma tributaria que debía proveer los ingresos necesarios para hacerlo viable. Esa incoherencia habría producido un faltante inmediato de recursos que compromete la prestación de servicios esenciales, el cumplimiento de sentencias judiciales y la estabilidad de sectores críticos como la salud y la energía. Desde una perspectiva estrictamente descriptiva, el argumento no es falso. El presupuesto aprobado incorporó supuestos de financiación que no se materializaron, y el archivo de la ley de financiación cerró —al menos en el corto plazo— la vía institucional adecuada para corregir esa brecha. En ese sentido, el Congreso no puede presentarse como un actor completamente neutro frente a la crisis fiscal resultante.

Sin embargo, que el problema sea real no lo convierte automáticamente en constitucionalmente excepcional. Aquí aparece la primera falla estructural del Decreto 1390: la supuesta sobreviniencia de la crisis. La Corte Constitucional ha sido consistente en afirmar que el estado de emergencia no puede utilizarse para resolver problemas crónicos, estructurales o previsibles, por graves que sean (sentencias C-004 de 1992, C-122 de 1997, C-254 de 2009 y C-135 de 2009). El déficit fiscal, la rigidez del gasto, la dependencia de reformas tributarias y la tensión recurrente entre Ejecutivo y Legislativo no son hechos extraordinarios ni imprevistos. Son, por el contrario, rasgos estructurales del presidencialismo colombiano contemporáneo.

Un problema aún más delicado es la sustitución funcional del Congreso en materia tributaria. La creación o modificación de impuestos ha sido, históricamente, el núcleo duro de la reserva legislativa. No se trata de un formalismo vacío: el control democrático sobre la tributación es una de las conquistas fundacionales del constitucionalismo moderno. Utilizar el estado de emergencia para suplir la imposibilidad política de aprobar una reforma tributaria implica trasladar ese poder al Ejecutivo, no por la ocurrencia de una catástrofe, sino como respuesta a un bloqueo institucional.

Desde esta perspectiva, el Decreto 1390 no busca conjurar una calamidad externa al sistema político, sino resolver una disputa interna entre las ramas del poder público. La emergencia se convierte, así, en una válvula de escape frente a la incapacidad del sistema político para producir acuerdos fiscales estables, y se deja de considerar que el problema no es, en sí mismo, el conflicto entre las ramas del poder público, sino su resolución por las vías excepcionales. Ese uso instrumental del artículo 215 es precisamente lo que la jurisprudencia constitucional ha querido evitar desde la sentencia C-122 de 1997, cuando declaró inexequible la emergencia económica del gobierno Samper por fundarse en problemas estructurales del déficit y de la política económica.

Ahora bien, sería intelectualmente deshonesto ignorar la otra cara del problema. El Congreso no puede refugiarse en una crítica puramente constitucional al Ejecutivo sin asumir su propia cuota de responsabilidad política. Aprobar un presupuesto desfinanciado y luego archivar la reforma que lo hacía viable no es un acto inocuo. Produce efectos sociales, económicos e institucionales profundos y, en la práctica, traslada los costos de la irresponsabilidad fiscal al Ejecutivo, a los jueces y, finalmente, a la ciudadanía. Esa dinámica contribuye a un escenario de alta inestabilidad institucional, en el que la tentación del estado de emergencia no surge solo del autoritarismo, sino también del colapso de la deliberación democrática en materia fiscal.

La crisis actual, entonces, es real y potencialmente grave. Puede derivar en la desfinanciación de derechos, en el incumplimiento de sentencias ejecutoriadas y en el deterioro de la confianza institucional. Pero no es una crisis constitucionalmente excepcional. Es una crisis política mal gestionada, que no puede resolverse suspendiendo —siquiera parcialmente— las reglas ordinarias del Estado de Derecho.

En medios de comunicación y redes sociales se ha venido discutiendo si la Corte Constitucional puede suspender provisionalmente el decreto que declara la emergencia económica. La respuesta corta es negativa. En la sentencia C-179 de 1994, la Corte sostuvo que su competencia frente a los decretos expedidos en estados de excepción es definitiva y debe ejercerse conforme a los términos estrictos fijados por la Constitución, de modo que no resulta admisible introducir mecanismos de suspensión provisional que alteren el diseño de control previsto por la Carta. Una respuesta más elaborada podría matizar esta conclusión, en la medida en que dicha decisión se refería específicamente a los decretos legislativos dictados durante la emergencia, y no al decreto que declara la excepcionalidad misma.

En cualquier caso, conviene recordar que la Constitución de 1991 no fue concebida para gobernar desde la emergencia permanente, sino para obligar a la política a hacerse cargo de sus responsabilidades. Recordarlo hoy no es un gesto formalista, sino una exigencia democrática en un país donde, con demasiada frecuencia, no hay nada más permanente que lo temporal.

*Coordinador del área de Incidencia Nacional de la Comisión Colombiana de Juristas, y profesor de Teoría e Historia Constitucional de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia.

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