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A unos meses de que Colombia complete una década desde la firma del Acuerdo de Paz con las extintas Farc, el país vuelve a enfrentar una transición política en medio de persistentes desafíos para consolidar lo pactado.
Aunque el pacto firmado en 2016 permitió el desarme de una de las guerrillas más grandes del continente, abrió espacios de participación política y creó una robusta arquitectura institucional para implementar reformas históricas, la violencia en varias regiones, los asesinatos de firmantes y líderes sociales, las dificultades presupuestales y los cambios de rumbo entre gobiernos han frenado parte de su implementación.
En conversación con Colombia+20, Ángela Ramírez, directora ejecutiva de la Iniciativa Barómetro de Colombia —parte del Instituto Kroc, la entidad internacional encargada de verificar y monitorear la implementación del Acuerdo Final—, hace un balance de estos casi 10 años de implementación. Habla de los avances que considera irreversibles, de los principales cuellos de botella que siguen afectando el cumplimiento de lo pactado y de los riesgos que enfrenta el proceso ante la llegada de un nuevo gobierno en 2026.
Ramírez alerta sobre la necesidad de blindar financieramente el Acuerdo y de entenderlo no solo como un pacto alrededor de la reincorporación o la justicia transicional, sino como una hoja de ruta para enfrentar problemas estructurales del país, como la desigualdad rural, la exclusión política y la débil presencia del Estado en los territorios más afectados por la guerra.
Hace unos días, el Instituto Kroc publicó su informe anual sobre la implementación del Acuerdo de Paz de 2016 con algunas tareas urgentes para el o la próxima presidenta de Colombia. Aquí puede leer la nota que hizo este diario.
Tras 10 años de la firma del Acuerdo de Paz, ¿cómo ha cambiado el país y cómo va la implementación global?
Vemos un país transformado en al menos tres aspectos. El primero es que hoy existe una mayor apertura política y democrática: las Farc dejó cerca de 9 mil armas y se convirtió en partido político, y esto ocurrió mientras gobernaron tres administraciones de expresiones políticas muy diferentes. El segundo tiene que ver con la consolidación de una arquitectura normativa e institucional para la implementación, que ha mantenido viva una agenda sobre las transformaciones que requiere el país, incluso en medio del recrudecimiento del conflicto con otros actores armados y disidencias. Y el tercero es que hoy tenemos una sociedad mucho más informada sobre el conflicto armado, y ese conocimiento está permitiendo abrir caminos hacia la convivencia, la reconciliación y la no repetición. Frente a la segunda parte de la pregunta, en términos generales hemos visto un Acuerdo que, pese a las dificultades, no ha dejado de implementarse.
Ustedes han hecho informes del Acuerdo de Paz año a año. ¿Cuál es el principal cuello de botella de la implementación?
El principal cuello de botella ha sido implementar el Acuerdo bajo el principio de integralidad. El Acuerdo fue concebido como un todo interrelacionado, donde sus principios, objetivos y programas tienen altos niveles de interdependencia. Esa falta de integralidad se ha manifestado, al menos, en dos problemas concretos. El primero es la falta de continuidad. El Acuerdo requiere ser asumido como una política de Estado y no como la apuesta de un gobierno particular, pero cada transición política ha significado interrupciones, cambios de enfoque y rotación de los equipos técnicos. El segundo es la ruptura de la secuencialidad: muchos compromisos dependen de que otros avancen primero y, cuando se priorizan de manera aislada, se generan cuellos de botella que terminan afectando toda la cadena de implementación.
¿Cuáles consideran que son los avances más sólidos e irreversibles, y qué es lo que cree que ya no se dará en esa ejecución?
Lo irreversible son estos casi 10 años de implementación acumulados, con sus aciertos y errores, pero que también se traduce en muchas vidas que no se perdieron y en proyectos de vida que hoy se están reconstruyendo. Todo esto representa un aprendizaje colectivo como sociedad, una especie de catarsis que nos permite mirar hacia adelante, y eso no se puede borrar.
En términos materiales, hay muy pocos compromisos que hoy puedan considerarse imposibles de cumplir. Su cumplimiento sigue siendo viable si existe voluntad política y disposición financiera.
Ahora bien, también hay que entender la dimensión de lo que significa este proceso. El Acuerdo de Paz de Colombia es quizás uno de los más comprensivos del mundo e implicó la desmovilización de la guerrilla más antigua del continente. Eso representa una enorme responsabilidad y también una gran cantidad de compromisos pactados.
Diez años después de la firma, Colombia es un país distinto, y el gran desafío ahora es consolidar esos avances y responder a los retos que inevitablemente seguirá planteando la implementación de un Acuerdo tan ambicioso.
¿Cuál diría que fue el momento más crítico de estos 10 años para el Acuerdo de Paz?
Es difícil identificar un solo momento crítico, pero empezaría por mencionar los asesinatos de firmantes del Acuerdo, defensores y defensoras de derechos humanos y líderes y lideresas sociales que continuaron después de la firma. Cada uno de esos asesinatos representó un golpe directo a la implementación y a la confianza en el proceso de paz.
La pandemia también fue un punto de inflexión: dispersó esfuerzos y presupuestos, restringió el acceso a programas y ejercicios participativos, y generó una ventana de expansión para las disidencias y otras estructuras armadas que han atentado contra la implementación del Acuerdo. La transición política que se aproxima seguramente también será un momento crítico para la implementación. Por eso, desde el Instituto Kroc hemos insistido en la necesidad de priorizar la agenda del Acuerdo de Paz durante este periodo.
Avanzar en la negociación e implementación de un acuerdo de paz siempre implica atravesar momentos críticos, y como sociedad debemos mantener la decisión de persistir en ese propósito y construir alternativas para superar esos obstáculos.
El informe de este año insiste en la financiación. ¿Hoy la implementación está en riesgo presupuestal?
El informe insiste en el tema de la financiación porque hemos identificado que garantizar recursos suficientes y sostenidos es una condición indispensable para implementar adecuadamente el Acuerdo. La implementación requiere capacidades institucionales, presencia territorial y continuidad en el tiempo, y eso solo es posible si existe una apuesta presupuestal clara y estable.
Hoy, además, estamos en un contexto fiscal complejo tanto a nivel nacional como internacional. Colombia enfrenta restricciones presupuestales importantes, al tiempo que la cooperación internacional también atraviesa procesos de contracción y reasignación de prioridades. Eso genera presiones adicionales sobre la implementación.
El riesgo presupuestal existe, pero también hay una oportunidad. Este momento de transición política y de discusión sobre las prioridades de largo plazo del país puede servir para consolidar la implementación como una verdadera prioridad presupuestal del Estado.
Durante varios años, buena parte de la implementación dependió del apoyo de la cooperación internacional. El desafío ahora es construir una sostenibilidad más estructural, alineando presupuestos, capacidades institucionales y recursos propios con los compromisos del Acuerdo.
¿Qué impacto han tenido los problemas de seguridad sobre la implementación territorial?
Los problemas de seguridad han tenido un impacto muy significativo sobre la implementación territorial. Ese impacto opera, al menos, en dos niveles. El primero es institucional y operativo. Las restricciones de seguridad han limitado la capacidad de las entidades del Estado, de las organizaciones implementadoras e incluso de organismos humanitarios para llegar a muchos territorios rurales y desarrollar las acciones previstas en el Acuerdo. Lo hemos visto, por ejemplo, en las dificultades que han enfrentado algunos equipos de la Unidad de Búsqueda para acceder a sitios de interés forense.
Además, en varios territorios algunos grupos armados han consolidado formas de control que terminan regulando buena parte de la vida cotidiana de las comunidades. Eso incluye restricciones a la movilidad, presiones sobre organizaciones campesinas e indígenas e incluso controles sobre actividades económicas y productivas.
El segundo nivel de impacto quizás es aún más profundo: el efecto sobre la confianza y la participación comunitaria. Los asesinatos de personas que ejercen liderazgos sociales, personas defensoras de derechos humanos y firmantes del Acuerdo, así como las amenazas persistentes contra muchos de ellos, han debilitado procesos organizativos y espacios de veeduría social fundamentales para sostener la implementación.
¿Cuál cree que es la principal deuda que deja el gobierno Petro frente a la implementación?
El estado de la implementación que recibirá el próximo gobierno es el resultado acumulado de decisiones, avances, aprendizajes y también limitaciones de tres administraciones que han tenido a su cargo la implementación del Acuerdo Final. En ese sentido, hay deudas que no pueden atribuirse exclusivamente a un solo gobierno, sino que reflejan desafíos persistentes a lo largo de esta década.
Una de las principales tiene que ver con la dificultad para construir consensos políticos e institucionales suficientes que permitan impulsar reformas centrales del Acuerdo. En el plano legislativo, compromisos como la Jurisdicción Agraria, la reforma político-electoral o el tratamiento penal diferencial continúan pendientes. Y eso también invita a examinar el papel del Congreso como un actor fundamental —y no secundario— dentro de la implementación.
A esto se suma un desafío crítico en materia de garantías de seguridad y la implementación transversal de los enfoques de género y étnico continúa siendo uno de los mayores retos del proceso. Persisten brechas importantes frente a la implementación general del Acuerdo, y compromisos como los Planes Integrales de Reparación Colectiva siguen presentando rezagos significativos. Estas son algunas de las deudas que persisten después de casi una década de implementación.
El Gobierno habla de cifras históricas en adjudicación de tierras, pero el avance frente a la meta total sigue siendo bajo. ¿Cómo interpretan ustedes esa contradicción sobre todo si se ve que el mayor rezago es la Reforma Rural Integral?
La aparente contradicción se entiende si diferenciamos dos cosas: el avance frente al desempeño histórico previo y el avance frente a las metas estructurales del Acuerdo de Paz.
Es cierto que el actual Gobierno puede hablar de cifras históricas en adjudicación de tierras. Entre agosto de 2022 y octubre de 2025 se adjudicaron más de 54.000 hectáreas, es decir, cerca del 75 % de todo lo adjudicado desde la firma del Acuerdo. Y solo en 2025 se concentra más de la mitad del acumulado histórico. Eso muestra una aceleración importante frente a años anteriores.
Pero el problema es que ese avance parte de una línea base muy baja. Cuando se compara con la meta del Acuerdo Final, que es adjudicar tres millones de hectáreas, el avance efectivo sigue siendo muy reducido. Lo mismo ocurre frente a las metas fijadas por el propio Gobierno. Entonces, las cifras no son contradictorias: son históricas frente al pasado reciente, pero todavía insuficientes frente a la magnitud de la Reforma Rural Integral.
Además, existen cuellos de botella jurídicos e institucionales que ralentizan el proceso. Hay miles de hectáreas que ya fueron entregadas o adjudicadas de manera provisional, pero que todavía no cuentan con el registro y saneamiento necesarios para consolidar plenamente los derechos de propiedad. Eso hace que el avance real pueda ser mayor al que muestran las cifras oficiales, pero también evidencia las dificultades estructurales del sistema.
También persisten desafíos normativos e institucionales importantes. La ley ordinaria de la Jurisdicción Agraria aún no culmina su trámite legislativo y siguen existiendo desacuerdos sobre el alcance de las competencias entre la autoridad administrativa agraria y la jurisdicción. El reto, entonces, es construir un arreglo institucional que permita avanzar con seguridad jurídica, capacidad técnica y mayor agilidad.
En todo caso, es importante entender que la Reforma Rural Integral enfrenta problemas históricos y estructurales de larga duración. Los avances actuales reflejan tanto aciertos como dificultades propias de intentar transformar una de las desigualdades más profundas del país. Y justamente por eso, aunque el progreso siga siendo más lento de lo esperado, cada avance en redistribución y formalización de tierras sigue siendo un paso importante para cerrar una deuda histórica con el campo colombiano.
¿Falló el actual Gobierno cambiando la arquitectura de la implementación del Acuerdo al pasar de una Alta Consejería a la Unidad de Implementación?
Creo que es importante empezar por reconocer cuánto ha enriquecido la implementación el enfoque técnico y territorial que la Unidad ha dado a este proceso. Aun enfrentando limitaciones en su capacidad de dirección política dentro del Gobierno, hemos visto cómo, bajo el liderazgo de Gloria Cuartas, la Unidad hizo posible avanzar en varios compromisos del Acuerdo que venían enfrentando dificultades o rezagos. Quizás uno de los ejemplos más importantes sea la actualización del Plan Marco de Implementación (PMI), un instrumento fundamental para orientar y hacer seguimiento a la implementación.
Seguramente, con mayores atribuciones institucionales y una mayor capacidad de incidencia para coordinar sectores y entidades, esta institución habría podido ampliar el alcance de sus acciones y consolidar más resultados. Esto ha sido advertido desde hace tiempo por distintas instancias de monitoreo del Acuerdo —incluido el Instituto Kroc—, por la otra Alta Parte Contratante y por la propia Corte Constitucional. Tal vez la falla no estuvo en la creación de la Unidad, sino en no atender los llamados a fortalecerla con las herramientas y capacidades necesarias para ejercer plenamente ese rol.
¿Qué mensaje le están mandando a quienes aspiran a la Presidencia?
El principal mensaje es que el Acuerdo Final constituye un compromiso y una política de Estado con una agenda compleja, pero sobre la que se han depositado expectativas importantes para la construcción de paz en Colombia.
El Acuerdo es mucho más amplio que algunos de sus componentes más visibles o más debatidos públicamente. No se limita al Sistema Integral para la Paz o a la reincorporación política; también es una hoja de ruta para avanzar en desafíos históricos del país relacionados con el desarrollo rural, la participación democrática, la presencia institucional en territorios históricamente excluidos, la seguridad y los derechos de las víctimas.
En ese sentido, el llamado a quienes aspiran a la Presidencia es a mirar el Acuerdo no únicamente desde las disputas políticas que rodearon su origen, sino también desde las oportunidades que ofrece para buscar soluciones a los problemas estructurales del país. Las transiciones políticas son momentos especialmente sensibles para los acuerdos de paz. Por eso, la implementación no debería empezar de cero cada cuatro años, sino corregir rezagos y fortalecer aquello que ha demostrado funcionar.
¿El país está olvidando el Acuerdo de Paz?
No creemos que el país haya olvidado el Acuerdo. Lo que sí observamos es que, 10 años después de su firma, ha dejado de ocupar el mismo lugar en el centro de la agenda política y pública. Eso es comprensible en un país atravesado por múltiples urgencias y transformaciones, pero también plantea un reto importante. Consideramos fundamental que el periodismo, la academia, las organizaciones sociales y la sociedad civil continúen promoviendo conversaciones informadas sobre la implementación, sus avances, sus desafíos y aquello que aún sigue pendiente.
Al mismo tiempo, sí vemos el riesgo de que el Acuerdo se reduzca a algunos de sus componentes más visibles o más debatidos políticamente. La conversación pública pierde de vista que el Acuerdo contiene apuestas mucho más amplias relacionadas con el desarrollo rural, la inclusión política, la presencia integral del Estado en los territorios, los derechos de las víctimas y la reducción de desigualdades históricas.
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