Cambio de Gobierno: logros y retos para el desarrollo rural

Los pies en la tierra

“La deuda histórica con el campo” ha sido una frase utilizada una y otra vez por distintos actores –incluido el Gobierno– para tratar de reconocer el abandono al que han sido expuestos el sector rural y sus habitantes con el paso del tiempo, así como las tareas pendientes y urgentes que hay para su desarrollo y el cierre de brechas. La idea de saldarla –y, por demás, explotar el potencial productivo que mencionan entidades como la FAO– ha hecho que hoy Colombia esté hablando de una serie de normas, proyectos de normas, estrategias y muchos otros, con nombres largos y siglas complejas.

Uno de los temas fundamentales ha sido el de la tierra, central en el conflicto armado. La propiedad de ésta es el “principal activo productivo para la explotación agropecuaria”, dicen Ana María Ibáñez y Mauricio Velásquez en un documento publicado en junio por la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes. “Bajo acceso a la tenencia por parte de la población rural, alta informalidad para los pequeños productores y una alta concentración” son los tres grandes problemas que señalan los investigadores en ese texto, acompañado de recomendaciones para el próximo gobierno en cuanto a desarrollo rural.

Resultados como los del Censo Nacional Agropecuario de 2014 –el tercero en la historia de Colombia y primero en 45 años– han dado cuenta de la concentración en este ámbito. Según esa medición, hecha por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), tan sólo el 0,4 % de las unidades productoras tiene 500 hectáreas o más, pero representan el 75,7 % del área censada. En cuanto a informalidad, el 47,7 % de hogares carece de un título de propiedad, según cifras citadas por Ibáñez y Velásquez.

Lea también: Las lecciones del censo agropecuario

Para Ángela Penagos, directora en Colombia del Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural-Rimisp, a partir de la expedición de la Ley de Víctimas, en 2011, ha habido una creciente preocupación por “abordar integralmente la problemática de tierras en este país” y, en general, por el estado del campo colombiano. Se empezó a hablar de instrumentos que habían estado asociados solamente con lo urbano, como el catastro. “Se entiende que para poder formalizar y dar seguridad jurídica a las inversiones tenemos que saber cuántos predios hay, con qué linderos, en qué condiciones, pero esa información no la tenemos”.

El objetivo de hacer el catastro multipropósito quedó plasmado en el primer punto del Acuerdo de Paz, así como el de la formalización masiva de la propiedad, siete millones de hectáreas en total. Según Penagos, la conciencia sobre el problema de la informalidad de la tierra estuvo atado a entender que es un factor que facilita el despojo de tierras y “limita el desempeño del sector agropecuario, porque implica una cantidad de restricciones, por ejemplo, en el acceso a crédito”.

Lea también: Así se ve la inclusión financiera en el sector rural

La formalización ha sido una de las tareas de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), con resultados de más de 1,5 millones de hectáreas formalizadas desde 2016. Ésta y la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) asumieron las funciones del liquidado Incoder, desde diciembre de 2015, cuando también se creó la Agencia de Renovación del Territorio, que se enfoca en los municipios más afectados por el conflicto armado y que lidera los planes de desarrollo con enfoque territorial (PDET), acordados en La Habana.

Más allá de lo agropecuario

Ese revolcón en la institucionalidad vino después de que la Misión para la Transformación del Campo, un grupo de expertos convocados por el presidente Juan Manuel Santos, entregara sus recomendaciones. Una de ellas fue la diversificación de las actividades en el sector rural. Es decir, pensar el campo como terreno fértil para otras actividades, como el turismo. O, en otras palabras, que lo rural va más allá de lo agropecuario, como sostiene Penagos, quien, como directora de Desarrollo Rural del Departamento Nacional de Planeación (DNP), formó parte de la secretaría técnica de la Misión.

Lea: ¿Qué es la Misión para la Transformación del Campo y qué propuso?

Por la misma razón insiste en que el desarrollo rural no debe pensarse como una tarea exclusiva del sector agropecuario. “Se cree que reducir la pobreza en el campo es sólo responsabilidad del Ministerio de Agricultura, pero todos los sectores deberían tener metas en lo rural y lo territorial”, afirma. Por la misma poca diversificación, la también llamada Misión Rural presentó su informe con la claridad de que “la suerte de las zonas rurales ha estado muy ligada a la del sector agropecuario y, por ello, la Misión dio prioridad al análisis de los problemas de competitividad que afectan a este sector”.

Otro de los grandes planteamientos que hicieron los expertos fue que “las políticas para apoyar el desarrollo productivo deben estar dirigidas a la provisión de servicios y bienes públicos”, como infraestructura de transporte o asistencia técnica. Algo similar apuntan Ibáñez y Velásquez al recordar que la tenencia de la tierra no es lo único para sacar a los hogares rurales de la pobreza. “Es solo un primer paso”, afirman y citan experiencias que han mostrado que duplicar el tamaño de la tierra tiene correlación con un incremento de la producción del 30 %, mientras que al aumentar la dotación de capital privado y bienes públicos incrementa la producción en un 40 %. “Otorgar tierras sin programas complementarios es una tarea bastante incompleta”, añaden.

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En el empalme que avanza con el próximo gobierno, el Ministerio de Agricultura ha resaltado que en los últimos ocho años 1,6 millones de personas en el campo salieron de la pobreza. En términos monetarios, esa tasa era de 49,7 % en 2010, frente a 33,3 % de las zonas urbanas. La última cifra entregada por el DANE, de 2017, fue 36 % en zonas rurales y 24,2 % en urbanas. La pobreza en sus múltiples dimensiones (salud, educación, vivienda, entre otros) en el campo pasó de 53,1 a 36,6 %, mientras que en las cabeceras se redujo 12,1 puntos, hasta 11,4 %, en el mismo período.

También destaca que el sector ha jalonado el empleo y el Producto Interno Bruto del país. Juan Pablo Díaz Granados, presidente de la ADR, se refirió al crecimiento promedio en número de hectáreas sembradas por año, que pasó de 25.000 (entre 2002 y 2009) a 259.000 (entre 2010 y 2017). Eso puede ser una buena noticia en un país que importa aproximadamente 12 millones de toneladas de alimentos al año, pero produce más o menos 8 millones de toneladas. Sin embargo, para los productores no necesariamente ha sido positivo, y muestra de ello fue la crisis por la que atravesaron sectores como el arrocero, al enfrentarse a una caída en los precios del producto por la inundación del mercado entre 2016 y 2017.

Lea también: La encrucijada del sector arrocero: ¿por qué paran los productores?

Algo que, no obstante, ha sido bien recibido por muchos sectores fue la definición de una metodología para calcular la frontera agrícola, la “cancha” en la que se pueden mover las actividades agropecuarias en el país y que hoy tiene un total de 40 millones de hectáreas. El resto (más de 60 millones de hectáreas) está compuesto por áreas protegidas, bosques naturales y, por supuesto, zonas urbanas, según el trabajo técnico liderado por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA).

La definición es un “paso importante para la Amazonia sobre todo, pero no hay que olvidar que tenemos problemas también en la Orinoquia, con la expansión del arroz, y de cultivos en zonas de montaña o el Magdalena Medio. La idea de estabilizar el área agrícola de Colombia es importante, así como el área urbana, pero es un tema de ordenamiento territorial que el país no ha querido afrontar con suficiente rigor”, afirmó Brigitte Baptiste, directora del Instituto Alexander von Humboldt, el pasado 21 de junio.

Lea también: Colombia tiene 40 millones de hectáreas para producir alimentos

Los pendientes

Del Acuerdo de Paz surgieron compromisos como la creación de un fondo de tierras de tres millones de hectáreas, al que la ANT ya ha incorporado 517.000. Este fue creado en el Decreto-ley 902 de 2017 –cuya suerte sigue en manos de la Corte Constitucional–, resultado de varias versiones que se conocieron previamente y que incluso se decía que se tramitarían por fast-track. Por esa vía se intentaron sacar adelante, entre otros, los proyectos de ley para el catastro multipropósito y para adecuación de tierras, pero el destino de esas propuestas depende ya del gobierno entrante o, por lo menos, del próximo Congreso. “No se podía pensar que se iba a pasar una ley de tierras por fast-track porque eso trasciende el tema con las Farc. Adecuación de tierras tampoco, porque eso es para toda la agricultura colombiana”, dice Penagos.

Sin duda una de las iniciativas que más debates acalorados generará es el proyecto de ley de tierras, que se esperaba para 2017, y que modificaría la ley de reforma agraria de 1994, pero no la derogaría, según lo discutido hasta ahora. Al respecto, en entrevista con este diario a principios de este mes, el ministro del Interior, Guillermo Rivera, afirmó que el Gobierno radicará la propuesta de articulado con mensaje de urgencia apenas se instale el nuevo Congreso. “Estábamos agotando la consulta, que es obligatoria, pero el 20 de julio la radicaremos”, dijo. Sin embargo, Paula Álvarez, politóloga e investigadora de asuntos rurales y ambientales, considera que no hubo suficiente discusión con las comunidades, pues en los últimos meses estaban concentradas “apoyando de manera activa la jornada democrática de elección presidencial”.

Lea: Ley de Tierras: un reto para 2018

Para organizaciones como la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), el proyecto de ley genera expectativa para dar “claridad objetiva” sobre conceptos como el de extinción de dominio, de acuerdo con Jorge Enrique Bedoya, presidente de la SAC. Afirma que los mecanismos que contempla ese articulado y que se habían socializado el año pasado dan la “oportunidad de defenderse” a quien se señale de, sin justificación, no explotar económicamente su tierra. Según lo expuesto en octubre del año pasado, operaría una especie de “tarjeta amarilla”: se impondría una multa, pero se darían tres años de plazo para ponerse a producir.

Sin embargo, de lo conocido a finales de 2017, quedó claro que figuras como la de “regularización por confianza legítima” generan suspicacia. Según explicó en ese momento el Ministerio, es algo pensado para campesinos que, por ejemplo, desconocían las normas agrarias y, como consecuencia de su desarrollo económico, empezaron a ocupar más tierras de las que era permitido por la ley, es decir, una unidad agrícola familiar (UAF). Pero según otras interpretaciones, sería simplemente una amnistía o borrón y cuenta nueva para la acumulación de tierras.

Según Álvarez, en efecto preocupan contenidos como ese o “el derecho a uso y la promoción de los proyectos de asociatividad. Todos ellos dirigidos a favorecer principalmente a los agentes empresariales, legalizar despojo y bloquear iniciativas como las que tienen las comunidades negras que aspiran a que se les titule un millón de hectáreas. Bajo la figura de derecho al uso se permitirá adjudicar áreas que no son susceptibles de ello”.

La investigadora, al igual que otros académicos, congresistas, organizaciones sociales y no gubernamentales, incluso magistrados de la Corte, ha criticado las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social (zidres), pues considera que, entre otras cosas, va en contra del derecho de acceso a la tierra. Pero para el Gobierno, los parlamentarios que aprobaron la norma o la SAC, la figura –que tiene pendiente una reglamentación, recuerda Bedoya– es útil para desarrollar zonas apartadas, en donde producir es muy costoso, entre otras características. Según el cálculo de la UPRA, contenido en un Conpes, hay siete millones de hectáreas potenciales para las zidres.

Lea también: Hay 7 millones de hectáreas potenciales para las zidres

Si la primera de estas zonas logra quedar lista en este gobierno aún es una incógnita para las fuentes consultadas al respecto por este diario. Es un tema más, dentro de muchos otros, que pasará a las manos de la administración del presidente electo, Iván Duque. Los retos de desarrollo rural a los que se enfrenta se antojan complejos en un país con grandes desafíos para la productividad, rentabilidad, seguridad jurídica y física, coordinación entre las entidades nacionales y las territoriales, ahora en el marco de una larga lista de normas y figuras que se presentan como parte de la solución para el rezago histórico en el campo.

Los pies en la tierra

“La deuda histórica con el campo” ha sido una frase utilizada una y otra vez por distintos actores –incluido el Gobierno– para tratar de reconocer el abandono al que han sido expuestos el sector rural y sus habitantes con el paso del tiempo, así como las tareas pendientes y urgentes que hay para su desarrollo y el cierre de brechas. La idea de saldarla –y, por demás, explotar el potencial productivo que mencionan entidades como la FAO– ha hecho que hoy Colombia esté hablando de una serie de normas, proyectos de normas, estrategias y muchos otros, con nombres largos y siglas complejas.

Uno de los temas fundamentales ha sido el de la tierra, central en el conflicto armado. La propiedad de ésta es el “principal activo productivo para la explotación agropecuaria”, dicen Ana María Ibáñez y Mauricio Velásquez en un documento publicado en junio por la Escuela de Gobierno de la Universidad de los Andes. “Bajo acceso a la tenencia por parte de la población rural, alta informalidad para los pequeños productores y una alta concentración” son los tres grandes problemas que señalan los investigadores en ese texto, acompañado de recomendaciones para el próximo gobierno en cuanto a desarrollo rural.

Resultados como los del Censo Nacional Agropecuario de 2014 –el tercero en la historia de Colombia y primero en 45 años– han dado cuenta de la concentración en este ámbito. Según esa medición, hecha por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), tan sólo el 0,4 % de las unidades productoras tiene 500 hectáreas o más, pero representan el 75,7 % del área censada. En cuanto a informalidad, el 47,7 % de hogares carece de un título de propiedad, según cifras citadas por Ibáñez y Velásquez.

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Para Ángela Penagos, directora en Colombia del Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural-Rimisp, a partir de la expedición de la Ley de Víctimas, en 2011, ha habido una creciente preocupación por “abordar integralmente la problemática de tierras en este país” y, en general, por el estado del campo colombiano. Se empezó a hablar de instrumentos que habían estado asociados solamente con lo urbano, como el catastro. “Se entiende que para poder formalizar y dar seguridad jurídica a las inversiones tenemos que saber cuántos predios hay, con qué linderos, en qué condiciones, pero esa información no la tenemos”.

El objetivo de hacer el catastro multipropósito quedó plasmado en el primer punto del Acuerdo de Paz, así como el de la formalización masiva de la propiedad, siete millones de hectáreas en total. Según Penagos, la conciencia sobre el problema de la informalidad de la tierra estuvo atado a entender que es un factor que facilita el despojo de tierras y “limita el desempeño del sector agropecuario, porque implica una cantidad de restricciones, por ejemplo, en el acceso a crédito”.

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La formalización ha sido una de las tareas de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), con resultados de más de 1,5 millones de hectáreas formalizadas desde 2016. Ésta y la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) asumieron las funciones del liquidado Incoder, desde diciembre de 2015, cuando también se creó la Agencia de Renovación del Territorio, que se enfoca en los municipios más afectados por el conflicto armado y que lidera los planes de desarrollo con enfoque territorial (PDET), acordados en La Habana.

Más allá de lo agropecuario

Ese revolcón en la institucionalidad vino después de que la Misión para la Transformación del Campo, un grupo de expertos convocados por el presidente Juan Manuel Santos, entregara sus recomendaciones. Una de ellas fue la diversificación de las actividades en el sector rural. Es decir, pensar el campo como terreno fértil para otras actividades, como el turismo. O, en otras palabras, que lo rural va más allá de lo agropecuario, como sostiene Penagos, quien, como directora de Desarrollo Rural del Departamento Nacional de Planeación (DNP), formó parte de la secretaría técnica de la Misión.

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Por la misma razón insiste en que el desarrollo rural no debe pensarse como una tarea exclusiva del sector agropecuario. “Se cree que reducir la pobreza en el campo es sólo responsabilidad del Ministerio de Agricultura, pero todos los sectores deberían tener metas en lo rural y lo territorial”, afirma. Por la misma poca diversificación, la también llamada Misión Rural presentó su informe con la claridad de que “la suerte de las zonas rurales ha estado muy ligada a la del sector agropecuario y, por ello, la Misión dio prioridad al análisis de los problemas de competitividad que afectan a este sector”.

Otro de los grandes planteamientos que hicieron los expertos fue que “las políticas para apoyar el desarrollo productivo deben estar dirigidas a la provisión de servicios y bienes públicos”, como infraestructura de transporte o asistencia técnica. Algo similar apuntan Ibáñez y Velásquez al recordar que la tenencia de la tierra no es lo único para sacar a los hogares rurales de la pobreza. “Es solo un primer paso”, afirman y citan experiencias que han mostrado que duplicar el tamaño de la tierra tiene correlación con un incremento de la producción del 30 %, mientras que al aumentar la dotación de capital privado y bienes públicos incrementa la producción en un 40 %. “Otorgar tierras sin programas complementarios es una tarea bastante incompleta”, añaden.

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En el empalme que avanza con el próximo gobierno, el Ministerio de Agricultura ha resaltado que en los últimos ocho años 1,6 millones de personas en el campo salieron de la pobreza. En términos monetarios, esa tasa era de 49,7 % en 2010, frente a 33,3 % de las zonas urbanas. La última cifra entregada por el DANE, de 2017, fue 36 % en zonas rurales y 24,2 % en urbanas. La pobreza en sus múltiples dimensiones (salud, educación, vivienda, entre otros) en el campo pasó de 53,1 a 36,6 %, mientras que en las cabeceras se redujo 12,1 puntos, hasta 11,4 %, en el mismo período.

También destaca que el sector ha jalonado el empleo y el Producto Interno Bruto del país. Juan Pablo Díaz Granados, presidente de la ADR, se refirió al crecimiento promedio en número de hectáreas sembradas por año, que pasó de 25.000 (entre 2002 y 2009) a 259.000 (entre 2010 y 2017). Eso puede ser una buena noticia en un país que importa aproximadamente 12 millones de toneladas de alimentos al año, pero produce más o menos 8 millones de toneladas. Sin embargo, para los productores no necesariamente ha sido positivo, y muestra de ello fue la crisis por la que atravesaron sectores como el arrocero, al enfrentarse a una caída en los precios del producto por la inundación del mercado entre 2016 y 2017.

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Algo que, no obstante, ha sido bien recibido por muchos sectores fue la definición de una metodología para calcular la frontera agrícola, la “cancha” en la que se pueden mover las actividades agropecuarias en el país y que hoy tiene un total de 40 millones de hectáreas. El resto (más de 60 millones de hectáreas) está compuesto por áreas protegidas, bosques naturales y, por supuesto, zonas urbanas, según el trabajo técnico liderado por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA).

La definición es un “paso importante para la Amazonia sobre todo, pero no hay que olvidar que tenemos problemas también en la Orinoquia, con la expansión del arroz, y de cultivos en zonas de montaña o el Magdalena Medio. La idea de estabilizar el área agrícola de Colombia es importante, así como el área urbana, pero es un tema de ordenamiento territorial que el país no ha querido afrontar con suficiente rigor”, afirmó Brigitte Baptiste, directora del Instituto Alexander von Humboldt, el pasado 21 de junio.

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Los pendientes

Del Acuerdo de Paz surgieron compromisos como la creación de un fondo de tierras de tres millones de hectáreas, al que la ANT ya ha incorporado 517.000. Este fue creado en el Decreto-ley 902 de 2017 –cuya suerte sigue en manos de la Corte Constitucional–, resultado de varias versiones que se conocieron previamente y que incluso se decía que se tramitarían por fast-track. Por esa vía se intentaron sacar adelante, entre otros, los proyectos de ley para el catastro multipropósito y para adecuación de tierras, pero el destino de esas propuestas depende ya del gobierno entrante o, por lo menos, del próximo Congreso. “No se podía pensar que se iba a pasar una ley de tierras por fast-track porque eso trasciende el tema con las Farc. Adecuación de tierras tampoco, porque eso es para toda la agricultura colombiana”, dice Penagos.

Sin duda una de las iniciativas que más debates acalorados generará es el proyecto de ley de tierras, que se esperaba para 2017, y que modificaría la ley de reforma agraria de 1994, pero no la derogaría, según lo discutido hasta ahora. Al respecto, en entrevista con este diario a principios de este mes, el ministro del Interior, Guillermo Rivera, afirmó que el Gobierno radicará la propuesta de articulado con mensaje de urgencia apenas se instale el nuevo Congreso. “Estábamos agotando la consulta, que es obligatoria, pero el 20 de julio la radicaremos”, dijo. Sin embargo, Paula Álvarez, politóloga e investigadora de asuntos rurales y ambientales, considera que no hubo suficiente discusión con las comunidades, pues en los últimos meses estaban concentradas “apoyando de manera activa la jornada democrática de elección presidencial”.

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Para organizaciones como la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), el proyecto de ley genera expectativa para dar “claridad objetiva” sobre conceptos como el de extinción de dominio, de acuerdo con Jorge Enrique Bedoya, presidente de la SAC. Afirma que los mecanismos que contempla ese articulado y que se habían socializado el año pasado dan la “oportunidad de defenderse” a quien se señale de, sin justificación, no explotar económicamente su tierra. Según lo expuesto en octubre del año pasado, operaría una especie de “tarjeta amarilla”: se impondría una multa, pero se darían tres años de plazo para ponerse a producir.

Sin embargo, de lo conocido a finales de 2017, quedó claro que figuras como la de “regularización por confianza legítima” generan suspicacia. Según explicó en ese momento el Ministerio, es algo pensado para campesinos que, por ejemplo, desconocían las normas agrarias y, como consecuencia de su desarrollo económico, empezaron a ocupar más tierras de las que era permitido por la ley, es decir, una unidad agrícola familiar (UAF). Pero según otras interpretaciones, sería simplemente una amnistía o borrón y cuenta nueva para la acumulación de tierras.

Según Álvarez, en efecto preocupan contenidos como ese o “el derecho a uso y la promoción de los proyectos de asociatividad. Todos ellos dirigidos a favorecer principalmente a los agentes empresariales, legalizar despojo y bloquear iniciativas como las que tienen las comunidades negras que aspiran a que se les titule un millón de hectáreas. Bajo la figura de derecho al uso se permitirá adjudicar áreas que no son susceptibles de ello”.

La investigadora, al igual que otros académicos, congresistas, organizaciones sociales y no gubernamentales, incluso magistrados de la Corte, ha criticado las zonas de interés de desarrollo rural, económico y social (zidres), pues considera que, entre otras cosas, va en contra del derecho de acceso a la tierra. Pero para el Gobierno, los parlamentarios que aprobaron la norma o la SAC, la figura –que tiene pendiente una reglamentación, recuerda Bedoya– es útil para desarrollar zonas apartadas, en donde producir es muy costoso, entre otras características. Según el cálculo de la UPRA, contenido en un Conpes, hay siete millones de hectáreas potenciales para las zidres.

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Si la primera de estas zonas logra quedar lista en este gobierno aún es una incógnita para las fuentes consultadas al respecto por este diario. Es un tema más, dentro de muchos otros, que pasará a las manos de la administración del presidente electo, Iván Duque. Los retos de desarrollo rural a los que se enfrenta se antojan complejos en un país con grandes desafíos para la productividad, rentabilidad, seguridad jurídica y física, coordinación entre las entidades nacionales y las territoriales, ahora en el marco de una larga lista de normas y figuras que se presentan como parte de la solución para el rezago histórico en el campo.