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El domingo se instaló la última legislatura del Congreso de la República y con ella comenzó la cuenta regresiva para los proyectos que quiere sacar al Gobierno adelante: una nueva reforma tributaria, la reforma a la salud 2.0, la ley para reducir las tarifas de energía y la ley de sometimiento para grupos armados.
Pero entre esa ambiciosa agenda también hay una serie de proyectos de ley fundamentales para la implementación del Acuerdo de Paz firmado en 2016 con las FARC.
Aunque el país conmemorará dentro de pocos meses los nueve años de ese pacto histórico, el panorama legislativo evidencia un rezago estructural. Muchos de los compromisos más relevantes del Acuerdo aún no han sido reglamentados, varios proyectos de ley se hundieron en el paso período legislativo sin haber sido discutidos y otros, aunque siguen vivos, enfrentan un riesgo inminente de archivo si no son aprobados antes del 20 de junio de 2026.
El proyecto Del Capitolio al Territorio de la Fundación Ideas para la Paz (FIP) hizo un seguimiento a este proceso y coincide en una preocupación central: si bien ha habido avances puntuales, la mayoría de las iniciativas importantes —sobre todo las relacionadas con la reforma rural y la democratización política— han fracasado por falta de voluntad política, retrasos en el trámite y escasa articulación entre el Ejecutivo y el Legislativo.
Una reforma agraria sin dientes
Uno de los casos más importantes es el de la Jurisdicción Agraria y Rural, considerada por muchos como el corazón del punto uno del Acuerdo de Paz. Aunque ya fue aprobada la reforma constitucional que crea esta jurisdicción especial y la ley estatutaria que define su estructura está en revisión de la Corte Constitucional, todavía no se ha aprobado la ley ordinaria que regula su funcionamiento y competencias. Esa ley es la que define cómo operará el nuevo sistema judicial en el campo, quién podrá acceder a él y bajo qué reglas.
Carolina Varela, investigadora de la FIP, lo resume así: “Es el proyecto más importante que continúa en curso. Tenía mensaje de urgencia del Gobierno, ya tuvo primer debate en comisiones conjuntas de Cámara y Senado, pero no ha pasado a plenaria. Es uno de los temas más importantes y prioritarios. Si no se aprueba en esta legislatura, se archivará y habría que radicar un nuevo proyecto ante el Congreso que se posesione en 2026 y ahí ya no sabemos si se logre”, explicó a este diario.
Esto significa que, sin esta ley ordinaria, la Jurisdicción Agraria —que busca resolver de forma especializada los conflictos por tierras y propiedad rural en los territorios más afectados por el conflicto armado— no se podrá poner en marcha. El riesgo no es menor: se trata de un compromiso central del Acuerdo de Paz que, a pesar de tener respaldo normativo parcial, sigue sin poder implementarse de manera efectiva.
Otro de los proyectos estratégicos que sigue en trámite y que, según Varela, debe ser prioridad en esta última legislatura es el de ampliación del tiempo de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), que fueron concebidos para transformar los 170 municipios más golpeados por la guerra mediante planes integrales de desarrollo construidos con participación ciudadana.
El proyecto ya fue aprobado en sus dos debates en Cámara de Representantes y superó su primer debate en el Senado. Sin embargo, quedó pendiente la aprobación en plenaria del Senado.
Durante el trámite legislativo, dice Varela, el senador Alirio Benavides (Pacto Histórico) introdujo un cambio relevante para evitar que se utilice la ley como un mecanismo para incluir nuevos municipios de forma arbitraria. Aunque ese ajuste redujo los riesgos, la norma sigue sin ser aprobada y su vigencia está en vilo.
Proyectos hundidos, las reformas que el Congreso no quiso discutir
Más allá de estos dos proyectos que aún respiran, el balance general de la legislatura que terminó en junio es desalentador.
Según el informe conjunto de la FIP, en la legislatura 2023-2024 se radicaron 18 proyectos con implicaciones directas para la implementación del Acuerdo de Paz. De esos, solo uno llegó a ser ley (el régimen de equidad para mujeres rurales) y otros cuatro fueron aprobados y están pendientes de sanción presidencial. Pero 13 se archivaron por vencimiento de términos.
Entre los proyectos hundidos hay temas tan diversos como la adjudicación de derechos de uso en zonas de reserva forestal (Ley Segunda), la construcción de viviendas VIS-VIP rurales, y la estrategia nacional para comercialización de la agricultura campesina, familiar y comunitaria.
También estaba la creación del sistema nacional para la garantía progresiva del derecho a la alimentación, la política de reducción de riesgos y daños para consumidores de sustancias psicoactivas y la formulación de alternativas de corresponsabilidad social empresarial para la atención de víctimas.
Además, muchos de los proyectos archivados también abordan compromisos pendientes y explícitos del Acuerdo, como el tratamiento penal diferenciado para pequeños cultivadores de coca, la ley de sometimiento a la justicia de estructuras criminales (pero se refiere a un proyecto presentado por el senador Antonio Correa no al que el Gobierno radicó ayer), la reforma a la Ley 160 de 1994 (o Ley de Tierras), y las garantías normativas para la protesta pacífica. Estos son elementos que no solo hacen parte del texto del Acuerdo, sino que responden a derechos exigidos por organizaciones campesinas, víctimas y comunidades en los territorios.
Varela también mencionó dos iniciativas que, aunque se hundieron, merecen ser retomadas por su potencial transformador en el corto plazo. Por ejemplo, el proyecto que otorgaba funciones jurisdiccionales a la Unidad de Restitución de Tierras en procesos donde no hay opositores.
La idea era que, en casos sin conflicto legal, la Unidad pudiera resolver de manera administrativa, lo que permitiría descongestionar el aparato judicial y acelerar la restitución efectiva. Aunque el proyecto no se discutió, contaba con respaldo técnico de expertos.
El otro es la iniciativa sobre la regulación de los segundos ocupantes en predios restituidos, promovida por la senadora María Fernanda Cabal, pero que con comentarios de organizaciones como Dejusticia se convirtió en una alternativa viable para solucionar una de las mayores tensiones de la Ley de Restitución: qué hacer con las familias que, de buena fe, ocupan tierras que deben ser devueltas a víctimas. Aun así, el Congreso tampoco dio el debate.
“Al principio no era muy bueno el proyecto de la senadora Cabal, pero después acogió hasta comentarios de Dejusticia y es un buen proyecto, que es el de regulación de la situación de los segundos ocupantes en predios de restitución de tierras. Ese es un tema álgido de la ley de restitución y es un tema al que ella le propone una salida que los expertos consideran es una buena salida, pero tampoco ha avanzado el debate y se hundió”, explicó Varela.
El rezago legislativo también se evidencia en las cifras globales. En la legislatura 2024-2025 se radicaron 118 proyectos relacionados con el Acuerdo de Paz: 68 en Cámara y 50 en Senado. De ellos, 48 ya fueron archivados por no haber tenido siquiera su primer debate.
Entre los temas que abordaban están la redelimitación y adjudicación de zonas de reserva forestal, la protesta social, el apoyo a emisoras comunitarias, la publicidad política en medios locales y el reconocimiento de los derechos de comunidades afros e indígenas.
Incluso hubo proyectos que, aunque relacionados con la implementación, podrían haber tenido efectos contrarios al espíritu del Acuerdo, como aquellos con enfoques punitivistas hacia el consumo de sustancias o los que ampliaban municipios ZOMAC (Zonas Más Afectadas por el Conflicto Armado) sin criterios técnicos claros.
¿Qué esperar de esta última legislatura?
Quedan 43 proyectos aún en trámite que tendrán hasta junio de 2026 para ser aprobados: 31 están relacionados con la Reforma Rural Integral, seis con participación política, dos con solución al problema de las drogas, dos con víctimas, uno con enfoque de género y uno con temas de financiación. Entre ellos, además de la Jurisdicción Agraria y la ampliación de los PDET, hay iniciativas sobre fortalecimiento de la extensión agropecuaria, turismo rural, prevención del consumo de sustancias, cambios en la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas y sostenibilidad fiscal en los territorios.
El rezago en la participación política ya muestra uno de sus efectos: esta semana, este diario publicó la estrategia de los excombatientes de las FARC de cara a su medición por primera vez en las urnas.
El Gobierno expidió en los últimos días el decreto con el que se formaliza la eliminación de las 10 curules transitorias que el Partido Comunes había ocupado en el Congreso desde 2018.
Aunque este escenario estaba previsto desde la firma del Acuerdo de Paz, la tarea que tenía el Gobierno para abrir el espacio político a otros actores no se hizo. En otras palabras, el Estado no cumplió con la reforma política que debía acompañar esta transición ni con las garantías plenas para el ejercicio democrático en igualdad de condiciones.
En contexto: Comunes, sin curules: así se alistan los ex-FARC para medirse por primera vez en las urnas
Este Congreso tiene ahora una nueva y última oportunidad para cumplirle a la paz. La pregunta de fondo es si la coalición de Gobierno, los partidos afines y los sectores independientes están dispuestos a priorizar estos proyectos por encima de cálculos electorales o disputas coyunturales.
Por ahora, todo indica que las prioridades son otras y el tiempo político para implementar las transformaciones estructurales previstas en el Acuerdo de Paz se agota.
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