La sustitución voluntaria debe proyectarse a largo plazo: Fundación Ideas para la Paz

En mayo de 2018 se cumple un año de la puesta en marcha del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). Durante los primeros ocho meses de ejecución hubo varias dificultades, como la lentitud para firmar acuerdos comunitarios con familias cocaleras y garantizar su tránsito a la legalidad, el choque y la falta de coordinación entre la erradicación manual y la forzada, la inseguridad en los cultivadores de que el Gobierno les garantice proyectos productivos y la presencia de actores armados que están tomando el control de rutas para el narcotráfico tras la salida de las Farc.

Lea también: Líderes de sustitución de coca, objetivo del narcotráfico​

La Fundación Ideas para la Paz (FIP), que le ha hecho seguimiento al programa desde su inicio, publicó esta semana un balance de este primer año de implementación, evidenció las principales preocupaciones y lanzó recomendaciones para este año. A pesar del paso lento en su ejecución, el informe afirma que hay avances en lo que tiene que ver con el nivel de cumplimiento con la sustitución, que según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc) es superior al 90 % y son 36 los municipios a los que ya llegó el PNIS, donde se concentra el 52 % de las hectáreas con cultivos de coca reportadas en 2016.

Juan Carlos Garzón, uno de los investigadores de la FIP a cargo de este seguimiento, habla acerca del balance general y de los retos que tiene el PNIS este año por la campaña electoral, el cambio de Gobierno, la falta de recursos y la inseguridad en los territorios donde se está sustituyendo.

¿Cómo vio la sustitución de cultivos en 2017?

Es muy pronto para preguntarse si esto es un éxito o es un fracaso, porque si bien el programa empieza su operación a principios de año, en mayo es que sale el decreto creándolo formalmente. Para nosotros, la conclusión principal es que el 2017 fue un año que consumió muchos recursos y esfuerzos en términos de llegar a acuerdos con las comunidades. A finales del año pasado notamos que hay más comunidades inscritas y se empiezan a ver los pagos, y con eso la gente levanta sus cultivos.

En términos generales, el programa arrancó de manera lenta por varias cosas. La primera es que estamos hablando de instituciones nuevas. La segunda es que durante la negociación con las Farc el Ejecutivo no se preparó, y lo tercero es que el programa empieza con un lastre muy pesado, que son las más de 144 mil hectáreas de cultivos ilícitos. El informe no es una evaluación en estricto sentido, es un análisis de cómo está andando el proceso

Y a partir de ese análisis, ¿qué futuro le ve a este programa?

Todavía no conocemos las cifras de cultivos de coca del 2017. El Departamento de Estado no las ha hecho públicas y las cifras oficiales, que son las de Unodc y el Gobierno, saldrán en julio. Entonces estamos sin información sobre si los cultivos subieron o no. Si subieron se viene un momento difícil, porque lo que ha hecho este Gobierno será puesto en cuestión y hay sectores que quieren resultados rápidos. La sustitución es un proceso demorado y necesita de una perspectiva a largo plazo.

Hay un segundo elemento, que es el año electoral. Esto nos lleva a la incertidumbre, porque el programa estará a media marcha cuando comience la nueva administración. Es difícil hacer una aseveración sobre qué es lo que va a pasar con el programa, porque eso dependerá de lo que quiera hacer el nuevo presidente, que tendrá que decidir si interrumpe esto, con las consecuencias que tiene; si da continuidad a ciertos elementos y mejora lo que él considera, o si deja el programa tal cual. Creo que esta última perspectiva me parece poco probable.

¿Cuáles son las acciones vitales para que, a pesar del cambio de administración, el programa sea sostenible?

Lo primero es que las instituciones responsables del desarrollo rural asuman tareas específicas en los lugares donde se está dando la sustitución, es decir, la Agencia de Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Renovación del Territorio. Entre más se involucren el Ministerio de Agricultura y otras instituciones para el desarrollo, esas regiones van a estar mejor atendidas, pero el futuro de esto depende de que el Estado se comprometa con una perspectiva a largo plazo.

Lo segundo es que seamos capaces de proveer bienes públicos, por ejemplo, el mejoramiento de vías terciarias y la asistencia técnica. El gran reto es cómo hacemos para que esas regiones no solamente sean productivas, sino que puedan integrarse a los circuitos de comercialización. El tercer tema, que es vital, es la seguridad, porque la tarea que haga el Estado es susceptible de ser interrumpida por esta influencia del crimen organizado, disidentes y otros actores armados ilegales.

Lo primero ha sido precisamente una de las grandes dificultades: la falta de sincronía entre la Agencia de Renovación del Territorio (ART) y la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos. ¿Cómo ve este tema?

Si me hubiera hecho esta pregunta hace siete meses, yo le hubiera dicho que estas instituciones no están articulándose en el territorio. El mensaje que nosotros recibíamos de las comunidades es que no entendían bien qué le tocaba al PNIS y qué le tocaba a la ART. Eso ha mejorado en los últimos meses. Ha mejorado a nivel central con un acuerdo entre las dos instituciones de cómo se va a llegar al territorio. Ahora lo que tenemos que ver es si ese acuerdo se va a reflejar en el terreno y si eso se va a traducir en una oferta mucho más coordinada por parte del Estado.

El PNIS tiene bajo su responsabilidad el tema de la sustitución, pero quien impulsa realmente el desarrollo rural es la Agencia de Renovación del Territorio. Si los dos programas no se coordinan ,se duplican esfuerzos, recursos y se desgasta el tema de la participación en los territorios.

En cuanto a los recursos, el informe indica que la sustitución tiene un presupuesto para este año de $1,4 billones, pero si se atiende a las 127 mil familias que firmaron acuerdos colectivos, ese monto podría ascender a $4 billones en dos años, más del doble del presupuesto asignado. ¿Qué tan preocupante es este panorama?

Los recursos van a depender de qué tanto tenga que cubrir el programa. En el informe hacemos una estimación de cuánto es lo que se necesita, pero eso va a depender de qué tantas familias se integren. Si el PNIS les cumple a las 54 mil familias que tiene ahora, en los 36 municipios, el presupuesto le alcanza. Si va a ampliarse a 51 municipios, el presupuesto va a estar ajustado. Pero si se quiere ampliar el programa a los 90 municipios que comprometen los 82 acuerdos colectivos, la suma se sube a los $4 billones, que en teoría se reparten en dos años. Pero una cosa es que te digan que va a tener $1,4 billones y la otra es que lleguen. También están en la mitad el tema electoral y la nueva administración, que con este cambio el presupuesto de 2018 también puede estar comprometido.

Quisiera agregar una cosa y es que no solamente es qué tanta plata haya, sino cómo se usa. Es muy distinto que haya $24 millones para cada familia para hacer proyectos de ciclo corto, a que se juntara toda la plata de las familias en perspectiva de una vereda. Eso es muy importante. En el informe ponemos como ejemplo a Briceño (Antioquia). Los recursos que tendrían las veredas en este municipio superarían en su conjunto el presupuesto que tiene anualmente. Si cada familia va por su lado y no se piensa en términos asociativos y de bienes públicos, esa plata se puede ir fácilmente.

¿Por qué se está presentando el aumento de homicidios en municipios con coca?

Cuando uno mira el grupo de municipios en los que subió el homicidio, se encuentra con la combinación de dos cosas. Por una parte, son municipios donde el Estado ha intervenido, y por otra, hay disputas de organizaciones criminales para ocupar el vacío dejado por las Farc. Si uno mira los municipios que no presentan alzas, sino que presentan bajas, son aquellos en los cuales no hubo altos niveles de erradicación o en muchos de ellos no han entrado al PNIS. Lo que tenemos que preguntarnos es cuál es el efecto que tiene la intervención del Estado, porque señalamos como hipótesis que podría haber un efecto disruptivo estatal que se refleja en la competencia de actores armados ilegales y tensiones sociales.

El titular que sacó El Espectador el 20 de febrero, me parece que carece de matices. Sí, el homicidio aumentó 33 % en las zonas de sustitución y 11 % en las zonas con cultivos de coca, pero si se mira el informe, en los diez municipios con mayor número de cultivos ilícitos, se encuentra, por ejemplo, que hubo un alza de los homicidios en Tibú, El Tarra y Tumaco muy fuerte, pero en otros municipios de esa lista, como Valle de Guamuez, Barbacoas y Sardinata, disminuyó. El dato grueso esconde las diferencias regionales.

Mire también: Cronología de la amenaza del narcotráfico a la sustitución voluntaria de coca​

¿Cuál es su lectura con respecto a la atención que les ha dado el programa a mujeres, indígenas y comunidades afros que cultivan coca?

En términos de vulnerabilidad me parece que no está muy claro qué va a pasar con los territorios donde hay resguardos indígenas y comunidades afrocolombianas, específicamente porque hay que entender que buena parte de esas comunidades tienen un problema que fue la colonización que se dio a partir de los cultivos de coca. En el documento señalamos que los indígenas pedían consulta previa y la Corte dijo que no, con lo cual sigue la inconformidad y creo que eso va a ser un aspecto difícil de solucionar.

Respecto a las mujeres, todo dependerá de la capacidad que tenga el programa para equilibrar el tema de la participación y eso depende de cada región. En el territorio he visto mujeres liderando, muy activas, pero también me he encontrado con un desequilibrio en términos de participación en donde el Estado sí debe tener una estrategia muy activa para equiparar eso.

El informe sostiene que es poco probable que llegue el PNIS a todo Nariño, Cauca, Norte de Santander y el sur de Bolívar. ¿Por qué?

En Nariño está Tumaco, que concentra parte importante de la coca, pero básicamente estamos hablando de lo que el programa va a alcanzar a hacer y cuál es su proyección. Cuando digo que va a pasar de 36 a 51 municipios, se debe tener en cuenta que el universo de los acuerdos colectivos era aproximadamente en 90 municipios, es decir, que quedan 39 en distintas zonas donde va a ser muy difícil que el PNIS llegue, ya sea por condiciones de seguridad, porque no se pudo avanzar con el desarrollo de los acuerdos colectivos o por la misma capacidad del programa. Uno de los factores de riesgo que podrían desestabilizar el proceso de sustitución de cultivos es sin duda el continuo choque entre la erradicación forzada y la sustitución voluntaria.

Lea también: El polvorín de la erradicación en Nariño​

En mayo de 2018 se cumple un año de la puesta en marcha del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). Durante los primeros ocho meses de ejecución hubo varias dificultades, como la lentitud para firmar acuerdos comunitarios con familias cocaleras y garantizar su tránsito a la legalidad, el choque y la falta de coordinación entre la erradicación manual y la forzada, la inseguridad en los cultivadores de que el Gobierno les garantice proyectos productivos y la presencia de actores armados que están tomando el control de rutas para el narcotráfico tras la salida de las Farc.

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La Fundación Ideas para la Paz (FIP), que le ha hecho seguimiento al programa desde su inicio, publicó esta semana un balance de este primer año de implementación, evidenció las principales preocupaciones y lanzó recomendaciones para este año. A pesar del paso lento en su ejecución, el informe afirma que hay avances en lo que tiene que ver con el nivel de cumplimiento con la sustitución, que según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc) es superior al 90 % y son 36 los municipios a los que ya llegó el PNIS, donde se concentra el 52 % de las hectáreas con cultivos de coca reportadas en 2016.

Juan Carlos Garzón, uno de los investigadores de la FIP a cargo de este seguimiento, habla acerca del balance general y de los retos que tiene el PNIS este año por la campaña electoral, el cambio de Gobierno, la falta de recursos y la inseguridad en los territorios donde se está sustituyendo.

¿Cómo vio la sustitución de cultivos en 2017?

Es muy pronto para preguntarse si esto es un éxito o es un fracaso, porque si bien el programa empieza su operación a principios de año, en mayo es que sale el decreto creándolo formalmente. Para nosotros, la conclusión principal es que el 2017 fue un año que consumió muchos recursos y esfuerzos en términos de llegar a acuerdos con las comunidades. A finales del año pasado notamos que hay más comunidades inscritas y se empiezan a ver los pagos, y con eso la gente levanta sus cultivos.

En términos generales, el programa arrancó de manera lenta por varias cosas. La primera es que estamos hablando de instituciones nuevas. La segunda es que durante la negociación con las Farc el Ejecutivo no se preparó, y lo tercero es que el programa empieza con un lastre muy pesado, que son las más de 144 mil hectáreas de cultivos ilícitos. El informe no es una evaluación en estricto sentido, es un análisis de cómo está andando el proceso

Y a partir de ese análisis, ¿qué futuro le ve a este programa?

Todavía no conocemos las cifras de cultivos de coca del 2017. El Departamento de Estado no las ha hecho públicas y las cifras oficiales, que son las de Unodc y el Gobierno, saldrán en julio. Entonces estamos sin información sobre si los cultivos subieron o no. Si subieron se viene un momento difícil, porque lo que ha hecho este Gobierno será puesto en cuestión y hay sectores que quieren resultados rápidos. La sustitución es un proceso demorado y necesita de una perspectiva a largo plazo.

Hay un segundo elemento, que es el año electoral. Esto nos lleva a la incertidumbre, porque el programa estará a media marcha cuando comience la nueva administración. Es difícil hacer una aseveración sobre qué es lo que va a pasar con el programa, porque eso dependerá de lo que quiera hacer el nuevo presidente, que tendrá que decidir si interrumpe esto, con las consecuencias que tiene; si da continuidad a ciertos elementos y mejora lo que él considera, o si deja el programa tal cual. Creo que esta última perspectiva me parece poco probable.

¿Cuáles son las acciones vitales para que, a pesar del cambio de administración, el programa sea sostenible?

Lo primero es que las instituciones responsables del desarrollo rural asuman tareas específicas en los lugares donde se está dando la sustitución, es decir, la Agencia de Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Renovación del Territorio. Entre más se involucren el Ministerio de Agricultura y otras instituciones para el desarrollo, esas regiones van a estar mejor atendidas, pero el futuro de esto depende de que el Estado se comprometa con una perspectiva a largo plazo.

Lo segundo es que seamos capaces de proveer bienes públicos, por ejemplo, el mejoramiento de vías terciarias y la asistencia técnica. El gran reto es cómo hacemos para que esas regiones no solamente sean productivas, sino que puedan integrarse a los circuitos de comercialización. El tercer tema, que es vital, es la seguridad, porque la tarea que haga el Estado es susceptible de ser interrumpida por esta influencia del crimen organizado, disidentes y otros actores armados ilegales.

Lo primero ha sido precisamente una de las grandes dificultades: la falta de sincronía entre la Agencia de Renovación del Territorio (ART) y la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos. ¿Cómo ve este tema?

Si me hubiera hecho esta pregunta hace siete meses, yo le hubiera dicho que estas instituciones no están articulándose en el territorio. El mensaje que nosotros recibíamos de las comunidades es que no entendían bien qué le tocaba al PNIS y qué le tocaba a la ART. Eso ha mejorado en los últimos meses. Ha mejorado a nivel central con un acuerdo entre las dos instituciones de cómo se va a llegar al territorio. Ahora lo que tenemos que ver es si ese acuerdo se va a reflejar en el terreno y si eso se va a traducir en una oferta mucho más coordinada por parte del Estado.

El PNIS tiene bajo su responsabilidad el tema de la sustitución, pero quien impulsa realmente el desarrollo rural es la Agencia de Renovación del Territorio. Si los dos programas no se coordinan ,se duplican esfuerzos, recursos y se desgasta el tema de la participación en los territorios.

En cuanto a los recursos, el informe indica que la sustitución tiene un presupuesto para este año de $1,4 billones, pero si se atiende a las 127 mil familias que firmaron acuerdos colectivos, ese monto podría ascender a $4 billones en dos años, más del doble del presupuesto asignado. ¿Qué tan preocupante es este panorama?

Los recursos van a depender de qué tanto tenga que cubrir el programa. En el informe hacemos una estimación de cuánto es lo que se necesita, pero eso va a depender de qué tantas familias se integren. Si el PNIS les cumple a las 54 mil familias que tiene ahora, en los 36 municipios, el presupuesto le alcanza. Si va a ampliarse a 51 municipios, el presupuesto va a estar ajustado. Pero si se quiere ampliar el programa a los 90 municipios que comprometen los 82 acuerdos colectivos, la suma se sube a los $4 billones, que en teoría se reparten en dos años. Pero una cosa es que te digan que va a tener $1,4 billones y la otra es que lleguen. También están en la mitad el tema electoral y la nueva administración, que con este cambio el presupuesto de 2018 también puede estar comprometido.

Quisiera agregar una cosa y es que no solamente es qué tanta plata haya, sino cómo se usa. Es muy distinto que haya $24 millones para cada familia para hacer proyectos de ciclo corto, a que se juntara toda la plata de las familias en perspectiva de una vereda. Eso es muy importante. En el informe ponemos como ejemplo a Briceño (Antioquia). Los recursos que tendrían las veredas en este municipio superarían en su conjunto el presupuesto que tiene anualmente. Si cada familia va por su lado y no se piensa en términos asociativos y de bienes públicos, esa plata se puede ir fácilmente.

¿Por qué se está presentando el aumento de homicidios en municipios con coca?

Cuando uno mira el grupo de municipios en los que subió el homicidio, se encuentra con la combinación de dos cosas. Por una parte, son municipios donde el Estado ha intervenido, y por otra, hay disputas de organizaciones criminales para ocupar el vacío dejado por las Farc. Si uno mira los municipios que no presentan alzas, sino que presentan bajas, son aquellos en los cuales no hubo altos niveles de erradicación o en muchos de ellos no han entrado al PNIS. Lo que tenemos que preguntarnos es cuál es el efecto que tiene la intervención del Estado, porque señalamos como hipótesis que podría haber un efecto disruptivo estatal que se refleja en la competencia de actores armados ilegales y tensiones sociales.

El titular que sacó El Espectador el 20 de febrero, me parece que carece de matices. Sí, el homicidio aumentó 33 % en las zonas de sustitución y 11 % en las zonas con cultivos de coca, pero si se mira el informe, en los diez municipios con mayor número de cultivos ilícitos, se encuentra, por ejemplo, que hubo un alza de los homicidios en Tibú, El Tarra y Tumaco muy fuerte, pero en otros municipios de esa lista, como Valle de Guamuez, Barbacoas y Sardinata, disminuyó. El dato grueso esconde las diferencias regionales.

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¿Cuál es su lectura con respecto a la atención que les ha dado el programa a mujeres, indígenas y comunidades afros que cultivan coca?

En términos de vulnerabilidad me parece que no está muy claro qué va a pasar con los territorios donde hay resguardos indígenas y comunidades afrocolombianas, específicamente porque hay que entender que buena parte de esas comunidades tienen un problema que fue la colonización que se dio a partir de los cultivos de coca. En el documento señalamos que los indígenas pedían consulta previa y la Corte dijo que no, con lo cual sigue la inconformidad y creo que eso va a ser un aspecto difícil de solucionar.

Respecto a las mujeres, todo dependerá de la capacidad que tenga el programa para equilibrar el tema de la participación y eso depende de cada región. En el territorio he visto mujeres liderando, muy activas, pero también me he encontrado con un desequilibrio en términos de participación en donde el Estado sí debe tener una estrategia muy activa para equiparar eso.

El informe sostiene que es poco probable que llegue el PNIS a todo Nariño, Cauca, Norte de Santander y el sur de Bolívar. ¿Por qué?

En Nariño está Tumaco, que concentra parte importante de la coca, pero básicamente estamos hablando de lo que el programa va a alcanzar a hacer y cuál es su proyección. Cuando digo que va a pasar de 36 a 51 municipios, se debe tener en cuenta que el universo de los acuerdos colectivos era aproximadamente en 90 municipios, es decir, que quedan 39 en distintas zonas donde va a ser muy difícil que el PNIS llegue, ya sea por condiciones de seguridad, porque no se pudo avanzar con el desarrollo de los acuerdos colectivos o por la misma capacidad del programa. Uno de los factores de riesgo que podrían desestabilizar el proceso de sustitución de cultivos es sin duda el continuo choque entre la erradicación forzada y la sustitución voluntaria.

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