I. Formulación del problema
Hoy Colombia atraviesa por dos tragedias humanitarias de extrema gravedad: una causada por quienes insisten en la violencia para resolver conflictos sociales y políticos e imponer intereses excluyentes, y otra ocasionada por la naturaleza y, en muchos casos, provocada por agentes económicos que abusan de manera inadecuada de la tierra y sus recursos naturales.
La tragedia envuelve a las víctimas de la violencia y a los damnificados del invierno, que en muchos casos son las mismas personas sometidas a extremas penurias. Colombia requiere con urgencia un Plan Estructural de Emergencia que permita atender tanto a los damnificados como a las víctimas para avanzar hacia la reconstrucción del país.
Para asegurar su éxito es necesario el concurso comprometido de todos y cada uno de los actores de la sociedad, especialmente de sus clases dirigentes y del Gobierno, en un ambiente propicio para la participación ciudadana en este proyecto colectivo.
A. Universo afectado y caracterización de las afectaciones
• Primera tragedia: 10% de la población.
• Segunda tragedia: 3% de la población, del cual, al menos una tercera parte serían víctimas del desplazamiento forzado por hechos de violencia organizada.
Total: 11,5% de la población colombiana.
Estas poblaciones habrían perdido su patrimonio, su proyecto de vida y el derecho a disfrutar y aprovechar sus activos humanos y materiales.
Es así como 1 de cada 8 colombianos ha visto afectados notablemente todos sus derechos respecto al uso del espacio, la generación de ingresos, el goce de sus bienes patrimoniales (actuales y potenciales), trayendo consigo el desplazamiento forzado y el desarraigo. Adicionalmente, cerca de 4,8 millones de personas afectadas son mayores de 12 años de edad, de los cuales el 55% es económicamente activo. Hoy día, de estos 2,4 millones de personas económicamente activas, solamente del orden de 300.000-350.000 tendrían un empleo formal con ingresos iguales o superiores a un salario mínimo. En otras palabras, cerca de unas 2,1 millones personas no tienen empleo ni un salario mínimo (alrededor de unos 440.000 hogares no tendrían ingresos). En estas circunstancias, llegaría a alcanzarse un nivel de pobreza de hasta un 95% para esta población víctima y uno de indigencia incluso superior a un 80%, aparte de la pobreza e indigencia del resto de la población vulnerable del país.
Esta situación reafirma la existencia de una tragedia humanitaria en Colombia entendida como la pérdida masiva de los derechos de un porcentaje significativo del capital humano.
Conforme a dicho diagnóstico, es indispensable establecer soluciones estructurales y duraderas para reconstruir un conjunto masivo de proyectos de vida y garantizar la sostenibilidad económica del 13% de la población total colombiana, lo cual exige, adicionalmente, la restitución de sus patrimonios y la reconstrucción del tejido e infraestructura sociales.
B. Magnitud de las pérdidas patrimoniales en pesos
En el entendido de que las pérdidas patrimoniales deben atender el daño emergente y el lucro cesante, los siguientes podrían ser los montos a los que ascendería la reparación integral de las mismas:
• Desplazados por la violencia armada organizada: 65 billones de pesos.
• Desplazados por invierno: 15 billones de pesos.
Total: 80 billones (cerca del 15% del PIB a precios corrientes de 2009).
Debe advertirse que la estimación anterior no considera la pérdida de infraestructuras físicas colectivas, del tejido y capital social, y la dimensión de los daños inmateriales o morales.
II. Hacia un plan estructural de emergencia a mediano plazo
Es preciso producir un Plan de Emergencia no sólo coyuntural sino de mediano plazo (con una perspectiva decenal, por ejemplo). La emergencia tiene que ver con una situación estructural: la grave crisis humanitaria que a nivel histórico se presenta como un fenómeno cuasi-duradero en Colombia. En estas circunstancias, se requiere optar por un manejo macroeconómico anticíclico con un papel decisivo y proactivo del Estado y bajo una nueva institucionalidad público-privada para atender la planeación, coordinación y ejecución de las inversiones necesarias para paliar la emergencia estructural de mediano plazo. Ello exige la creación, con recursos públicos, privados y de cooperación internacional, de un Fondo para la Reconstrucción y Reparación Integral, cuya finalidad sería la de servir de órgano financiero del programa propuesto.
A. Manejo macroeconómico
Dos componentes:
a. Ley de la regla fiscal y sostenibilidad fiscal: En medio de la crisis financiera internacional actual, frente a la exagerada volatilidad de los mercados financieros, la rápida movilidad de capitales y la inestabilidad de los mercados cambiarios, y ante la tragedia humanitaria en el país con carácter cuasi-estructural, resalta a todas luces la inconveniencia de optar por normas y mecanismos que lleven a la inflexibilización de la capacidad de manejo fiscal del país, so pena de incurrir en excesivos costos económicos y sociales con claro detrimento de los sectores más vulnerables. De allí la inconveniencia de implantar mecanismos rígidos como una ley de la regla fiscal en el corto y aún mediano plazo en la medida en que se mantengan las condiciones de anormal volatilidad financiera internacional y las repercusiones duraderas de hechos sobrevinientes como la ola invernal. Se requiere que el Estado adquiera una gran responsabilidad en la coordinación y financiación de las acciones público-privadas que se deben llevar a cabo para atender la grave problemática económica, social y ambiental en el país. Además, ha de adelantarse decisiva y comprometidamente una política macroeconómica gubernamental proactiva y anti-cíclica.
b. Estrategia fiscal: La estrategia fiscal del Gobierno debe operar especialmente en el lado de ingresos y también en la reorientación de las prioridades del gasto:
1) Ingresos:
i. Tributarios:
1. Suspensión temporal de los efectos de los contratos de estabilidad jurídica: Dado el carácter sobreviniente e imprevisible de la crisis invernal y ante el avance de la sociedad del reconocimiento de las víctimas con la próxima aprobación de una ley que contempla medidas en su favor, el Ejecutivo, en el marco de las facultades extraordinarias inherentes a la declaratoria de un Estado de Excepción, debe proceder a suspender temporalmente las obligaciones de carácter fiscal que ha adquirido el Estado en virtud de los contratos de estabilidad jurídica.
2. Ampliación y prolongación de la vigencia del Impuesto al patrimonio para contribuyentes con patrimonios superiores a 1.000 millones de pesos. Esta fuente podría contribuir con cerca del 0,8% del PIB al año.
3. Postergación del inicio del desmonte gradual del gravamen a los movimientos financieros (4x1.000) con posterioridad a 2016. Esta fuente podría generar ingresos hasta por un 0,6% del PIB al año durante los primeros cinco años.
4. Desmonte y eliminación de excepciones y privilegios tributarios claramente injustificados, factibles de realizar en el corto plazo. Esta eliminación junto con la suspensión temporal de los contratos podría aportar ingresos netos de hasta un 1,0% del PIB al año.
5. Impuesto a la tierra: Si bien no resultaría conveniente implementar un impuesto a la tierra adicional en el corto plazo ante la tragedia invernal, sí puede ser una fuente de ingreso en el mediano plazo para el Plan Estructural de Emergencia para la Reconstrucción y Reparación Integral.
ii. Otros ingresos:
1. Regalías: Destinación de al menos un 50% del valor total de regalías de libre inversión (que corresponden a un 36% del valor total de regalías para departamentos y a un 22% para municipios) y un 30% del valor de los recursos del Fondo Nacional de Regalías con destino al Fondo de Reconstrucción y Reparación Integral. Según la regalías previstas, esta fuente podría contribuir con más de un 0,3 a 0,4% del PIB al año.
2. Venta de activos del Estado y destinación de utilidades públicas: Por una parte, destinar buena parte de los recursos originados en la venta de los activos fijos de CISA para el Fondo. Adicionalmente, respecto a Ecopetrol no convendría vender más allá del 10 al 15% de la participación del Estado, en razón a que es el activo más productivo y rentable del que dispone el Estado colombiano. Más bien se debe enfatizar en la destinación de una porción de sus utilidades al Fondo de Reconstrucción y Reparación Integral. Por último, se propone destinar al Fondo mencionado un porcentaje de las utilidades del Banco de la República, Isagen y el Banco Agrario.
2) Reorientación de las prioridades en el gasto público. A medida que se liberen recursos de Defensa y Seguridad, éstos se deberían destinar al financiamiento del Programa.
La combinación parcial de todas o varias de las medidas de política fiscal recién descritas podría aportar recursos adicionales por montos equivalentes a cerca de un 2,0 a 2,5% del PIB al año durante el primer quinquenio (2011-2015) y de un 1,5% a 2,0% del PIB al año durante el período 2016-2020.
B. Institucionalidad público-privada
Se requiere el diseño de una institucionalidad público-privada en la que la responsabilidad en última instancia ha de ser centralizada, pero con una estricta coordinación central con las institucionalidades a nivel local/territorial.
Las acciones de esta institucionalidad deben estar encaminadas a la reconstrucción de las infraestructuras sociales y físicas a nivel de las localidades y regiones afectadas bajo criterios de territorialización adecuados y a la reparación integral de víctimas con la reconfiguración tanto de patrimonios físicos, productivos y sociales como de proyectos de vida individuales y colectivos. En este contexto, el Programa debe establecer las políticas, programas y mecanismos encaminados a que la propia reconstrucción de infraestructuras físicas y sociales y la reparación integral representen una oportunidad para que las mismas víctimas puedan desarrollarse como uno de los agentes sociales y económicos definitivos en la realización del proceso, en la medida en que el Programa sea una fuente de generación de empleo y de ingresos para los mismos damnificados y víctimas. Es necesario el establecimiento de un Programa de Emergencia de Empleo vinculado con la reconstrucción de los activos (individuales y colectivos) afectados por el invierno y el resarcimiento de los daños ocasionados por la violencia, en el marco del cual los damnificados, las víctimas y sus comunidades puedan ser protagonistas en la reparación de sus propios proyectos de vida, individuales y colectivos.
Es preciso tener en cuenta que la ejecución de un plan de inversiones a cargo de la institucionalidad mencionada, a través del Fondo para la Reconstrucción y Reparación Integral, contribuye a dinamizar la economía del país gracias a las externalidades positivas que genera y al encadenamiento productivo de estas inversiones con el resto del sistema económico, consecuente con el crecimiento de la demanda interna, por lo cual podría llegar a contribuir al fortalecimiento del financiamiento del mismo Programa mediante la creación de una especie de “círculo virtuoso” de la inversión pública en términos de crecimiento económico e inclusión social, sin que conduzca a una dinámica inflacionaria.
* Director general Equipo Nacional de Verificación, Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. Fernando Barberi Gómez (coordinador académico y administrativo), Clara Ramírez Gómez y Fernando Vargas Valencia (Investigadores). Bogotá, diciembre de 2010.