Por: Columnista invitado

La reforma de las regalías: un proyecto inconveniente

Por la Fundación Foro Nacional por Colombia.

En 2019, el Sistema General de Regalías (SGR) cumple siete años de implementación en medio de la disputa entre las entidades territoriales y el gobierno nacional por el control y la distribución del segundo presupuesto de inversión más grande del país con recursos anuales cercanos a los doce billones de pesos. Para entender la magnitud de esta cifra basta con señalar que representa el 2% del Producto Interno Bruto (PIB) calculado por el DANE en el 2018.

En medio de este escenario de tensión, el gobierno presentó una reforma a las regalías, incluida en el Plan Nacional de Desarrollo “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” con el apoyo mayoritario de las bancadas. Esta iniciativa ya acumuló cuatro debates en la Cámara de Representantes y ahora está en manos del Senado para cuatro debates más, dado que implicará una modificación a la Constitución. La reforma generó expectativa en la sociedad, los círculos políticos y académicos. Sin embargo, el contenido presentado hasta el momento deja mucho que desear en la generación de soluciones efectivas para frenar el colapso del Sistema.

En primer lugar, consciente de la imagen poco favorable de la actividad extractiva (minas y petróleos) en los territorios, el gobierno nacional se inclinó por un aumento generoso de las regalías directas como fórmula salomónica para disminuir la resistencia de las comunidades y las autoridades locales a la llegada de nuevos proyectos mineros y de hidrocarburos en sus territorios. Así, el gobierno propone subir el porcentaje de recursos que reciben los municipios productores y portuarios y los municipios priorizados por pobreza del 11,2% al 25% y del 10,7% al 15%, respectivamente. Por cuenta de esta decisión, el país se quedará sin dinero para enfrentar los tiempos de escasez, teniendo en cuenta que el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE), uno de los Fondos del Sistema, bajará significativamente su participación del 20% al 4,3%.  

Además, si la reforma prospera, los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCADs), desaparecerán como instancias encargadas de viabilizar los proyectos presentados al SGR y serán reemplazados por dos mecanismos de acción: uno de carácter territorial relacionado con las regalías directas y otro regional a cargo de los fondos de inversión. Con ello, el gobierno nacional concentrará cerca de $17 billones de pesos en cada bienio, destinados a la ciencia, la tecnología y la paz, dejando a las entidades territoriales sin mucho que decir sobre el tema.

Esta tendencia centralizadora se suma a la directiva del Ministerio de Hacienda, promulgada el 1 de enero de 2019, que ordena realizar los pagos relacionados con las regalías desde Bogotá al destinatario final, sin pasar por las alcaldías y gobernaciones, desconociendo la Carta Política del país que define el derecho de los municipios, departamentos y distritos a participar en la ejecución de la renta pública. La decisión del gobierno es paradójica si se tiene en cuenta que recientemente se aprobó la Ley de Regiones con la pretensión de brindar más autonomía a los territorios para la planeación local y la ejecución de proyectos de desarrollo.

Por otro lado, como práctica instalada en los últimos gobiernos, la iniciativa de reforma constitucional elude la modificación de los porcentajes de liquidación establecidos para los pagos de regalías por la explotación de los recursos naturales. La situación del país en esta materia es para no creer: actualmente paga más un yacimiento de sal (12%) que una mina de oro (4%), a pesar de los impactos que genera ésta última en los territorios. Como consecuencia de estas inequidades y del esquema incoherente de liquidación, el barril de petróleo, principal producto de exportación nacional, pagó lo mismo en 2014 cuando se sobrepasó los 100 dólares que en 2009, cuando apenas llegaba a los 51 dólares.    

Tampoco se contempla la inclusión de mecanismos para fomentar la participación ciudadana en todo el ciclo del SGR. En la actualidad existen algunas comisiones consultivas encargadas de presentar proposiciones y recomendaciones para la priorización de líneas de inversión, pero sin voz ni voto en las decisiones. Adicionalmente, en 2018 se llevaron a cabo cerca de 170 auditorías comunitarias a proyectos críticos en las regiones de inversión que contribuyeron a recuperar aproximadamente 100 mil millones de pesos de la corrupción, según datos de Planeación Nacional. Sin embargo, estos ejercicios se enfrentan a la ausencia de una acción integral desde el Estado para fortalecer su acción, así como a la amenaza violenta contra el liderazgo social en los territorios.  

Por último, la reforma del gobierno no resuelve dos asuntos prioritarios para el desarrollo de los territorios: la dispersión de las regalías y las capacidades institucionales para la gestión de los recursos. A mediados de 2018, Planeación Nacional reportó la aprobación de 12.500 proyectos, que terminaron siendo un cúmulo de iniciativas sin un impacto regional que contribuyera a la transformación de las condiciones de vida de la población en los territorios con mayor pobreza del país.

A ello hay que sumar la debilidad de las alcaldías para participar en el Sistema, lo que no se resuelve acabando los OCAD y flexibilizando las condiciones de acceso a los proyectos. Sobre este tema, el Índice de Gestión de proyectos de Regalías (IGPR 2017) reportó que ninguno de los 32 departamentos en el país obtuvo un puntaje sobresaliente en la gestión de estos recursos. Los temas críticos van desde la falta de transparencia en los trámites, pasando por el incumplimiento de requisitos legales, la contratación y terminación oportuna de las actividades planeadas en los tiempos y las especificaciones establecidas contractualmente con la entidad ordenadora del gasto.

Desde ya se espera un arduo debate sobre la reforma a las regalías en el Senado. Los municipios no productores sienten que es un raponazo a sus recursos y participarán seguramente en la discusión. A ello se suman algunas voces de la academia, las organizaciones sociales y la oposición que no están de acuerdo con la iniciativa presentada por el gobierno por su inconveniencia fiscal y por la ausencia de una visión estructural del SGR, más allá de la distribución que propone. Es importante que la ciudadanía participe en este debate; en juego está el presupuesto destinado a mejorar la calidad de vida en los territorios y a superar la violencia en el país.   

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