Cuatro años del Acuerdo de Paz: Las posiciones divididas sobre la dejación de armas

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Estas fueron las posturas tanto del Gobierno como de las Farc sobre cómo sacar las armas de la política hasta llegar a un acuerdo sobre este punto el 23 de junio de 2016. Este es otro capítulo del libro “Lecciones del fin del conflicto en Colombia”.

La discusión de fondo reflejaba la necesidad de diseñar un proceso que fuese innovador y tuviese su propia impronta, del lado del Gobierno, significaba un proceso ágil, seguro y verificable que permitiera la desactivación de la guerra y la generación de condiciones para la implementación de un eventual Acuerdo Final: «[…] entendimos que esto iba a ser un DDR a la colombiana. La doctrina permitía espacios para la innovación. La preparación previa con expertos nos ayudó a generar puentes y manejar un lenguaje común». La convocatoria de expertos internacionales, sugeridos por los garantes o acordados entre las partes, fue planteada desde inicio de 2015 con la idea de identificar lecciones aprendidas y buenas prácticas sobre D&A (Dejación de Armas y Acreditación) e incluyó inicialmente un listado de personas con experiencia en los procesos de Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Somalia, Bosnia-Herzegovina, Sudáfrica, Irlanda del Norte, Afganistán, Nepal, Sri Lanka, entre otros. Algunos de ellos, como Julián Hottinger, quien había participado en varios procesos en Asia y África, trabajó como asesor ex - terno de la Delegación de Gobierno en las conversaciones.

Del lado de las Farc se esperaba que fuera un proceso sincronizado con la implementación efectiva de los otros puntos del Acuerdo Final, que garantizara el tránsito digno, seguro y sostenible de sus integrantes a la vida civil y que se alejara del modelo clásico de DDR (desarme, desmovilización y reintegración) que había sido usado en el pasado reciente para facilitar en Colombia, el tránsito a la vida civil de grupos paramilitares —sus enemigos en mu - chas regiones— y de sus desertores (los desmovilizados individuales). La búsqueda de un nuevo modelo debería ajustarse a las particularidades de la organización y de sus integrantes, reflejar el balance de fuerzas con el Estado —no rendición— y ser consistente con su discurso político, particularmente respecto a la posibilidad mantener cohesionado al colectivo que se transformaría en partido político.

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Entre los diversos temas que fueron objeto de debate profundo entre las delegaciones, algunos de sus protagonistas destacan de manera recurrente.

Los tiempos de la dejación de armas

Desde la perspectiva del Gobierno Nacional, debía ser un proceso expedito y seguro que condujera al silenciamiento definitivo de los fusiles, «Para nosotros (las armas) era el gran botín, para las Farc eran parte de su razón de ser. La discusión se hubiese podido manejar de otras formas desde el principio si uno logra entender lo que significan las armas para cada uno». Desde la perspectiva de las Farc, la dejación debería guardar sincronía con la implementación de otros componentes del Acuerdo y estar acompañada de garantías de seguridad, políticas, jurídicas y económicas para sus integrantes, «Salieron muchas ideas, pero no muchas fueron realistas. La experiencia de Irlanda del Norte (y su proceso de años) no era tan realista, era mucho tiempo que jugaba en contra de nuestro proyecto político, cosa que algunos compañeros no entendían». Debido a la relación de este tema con otros puntos del Acuerdo y con los tiempos políticos de las conversaciones, este tema superaba el alcance de la labor de la Subcomisión.

El tipo de mecanismo de verificación

La seriedad del proceso pasaba por la posibilidad de verificar la efectividad del cese al fuego y la dejación de armas. Las discusiones se hicieron presentes respecto a quién debía verificar el cumplimiento del cese y la dejación y quien se haría cargo del destino final de las armas; si debía haber un tercer actor involucrado y si este debía ser un organismo regional (UNASUR, OEA) o multi - lateral (ONU) que garantizara neutralidad y credibilidad; y cuál sería el rol de las partes dentro de todo este proceso, además de otros asuntos operativos (perfiles, recursos, preparación).

El número, ubicación, tamaño y composición de las zonas de acantonamiento

Algunas diferencias entre las delegaciones se expresaron respecto al diseño de las zonas que garantizarían el cese al fuego y facilitarían la dejación de armas —la disposición del espacio, su adecuación, los protocolos para su funcionamiento, sus esquemas de seguridad—; cuál sería su extensión —si era igual o menor al tamaño de una vereda—; si su ubicación debería coincidir o colindar con zonas con presencia de población civil, zonas de frontera, zonas de infraestructura mine - ro-energética, zonas de cultivos de uso ilícito, entre otros criterios. «Se debe tener mucho cuidado en es - coger las zonas. Dos cosas que deben primar en esta selección: la seguridad y la logística. El 70 % eran zonas lejanas, sin carreteras, en la mitad de la nada». También se discutió si su número debería ser amplio, en coincidencia con los sitios de presencia histórica del grupo guerrillero o si debería ser reducido para facilitar su puesta en marcha, su coordinación, sus condiciones de seguridad y el despliegue del ejercicio de verificación. Al inicio de la discusión, mientras el Gobierno proponía siete zonas para la concentración de los guerrilleros, una por cada «bloque» de las Farc, la guerrilla proponía setenta y seis zonas que se correspondían con el número de «frentes» o unidades operativas que tenía la organización para ese momento, «Afortunadamente no se aprobaron las setenta y seis zonas que originalmente habíamos pedido. No había los cuadros suficientes para ese número de zonas. ¿Cómo dejamos las armas, pero asumimos el capital político allí? Era una visión política para estar ahí y seguir más allá de las armas. La decisión era en función de la política. La otra pensada era que nos iban a jugar sucio».

Reglas y relación con población civil durante la dejación

Requirió un trabajo meticuloso por parte de las delegaciones, tanto la construcción del lista - do de actos prohibidos durante el cese al fuego y la dejación de armas, como definir los términos bajo los cuales los integrantes de las Farc se relacionarían con la población civil mientras permanecieran en las zonas de acantonamiento y en posesión de armas, «La entrada de las familias (de los guerrilleros) a las zonas fue motivo de desencuentro entre las partes. La interacción directa con civiles debía ser uno de los incentivos adicionales para dejar las armas».

La ruta de las armas y su disposición final

Las conversaciones alcanzaron un alto nivel técnico, acorde con la complejidad del escenario, con el tipo de armas a considerar y con la ruta que debían seguir dichas armas desde su registro, identificación, monitoreo y verificación de su tenencia (cada guerrillero responde por su arma durante el acantonamiento), pasando por su recolección y almacenamiento, hasta su extracción de las zonas y disposición final. Cada uno de estos pasos fue objeto amplio de debate entre las delegaciones, pues, si bien la Delegación de Gobierno apostaba por un proceso expedito y sin errores, del lado de las Farc se esperaba incorporar todas las garantías posibles para evitar incumplimientos o perfidia por parte de la contraparte. Respecto al punto de llegada de esta ruta, basados en otras experiencias, siempre se tuvo en cuenta, por ejemplo, que «[…] los actos públicos de destrucción de armas pueden ser interpretados como una señal de rendición del grupo armado». Con toda la especificidad técnica de la discusión y «[…] a pesar de toda la experiencia de quienes negociaron este punto, muchos detalles se queda - ron por fuera, temas que fueron conflictivos y que serían resueltos posteriormente. Más allá de la cantidad de protocolos diseñados, no hubo posibilidad de llegar a mucho detalle a nivel operativo».

La analogía de la Guara

Desde la Fase Exploratoria se presentaron diferencias entre las delegaciones respecto a si la dejación de armas debía ser escalonada y condicionada al cumplimiento de todo lo acordado (postura de las Farc) o si, por el contrario, su ejecución debería ser integral y simultánea a todo el proceso de implementación de un eventual Acuerdo Final (postura Gobierno). «La guerrilla hablaba de un largo armisticio en el que tendría lugar esa secuencia. Mientras tanto, las armas permanecerían en poder de la guerrilla, porque ‘la garantía del guerrillero es el fusil’, frase que era como una especie de mantra intocable […] Esa era una línea roja para nosotros (Gobierno). Dejación de armas incondicional a consecuencia del Acuerdo. Cosa distinta, claro está, era la necesidad de crear un régimen de garantías para quien dejara las armas».

A la par de las discusiones de la subcomisión, tres variables incidían adicionalmente en el desarrollo de las conversaciones sobre cese al fuego y dejación. En primer lugar, las decisiones respecto al punto sobre derechos de las víctimas (punto 5) cuya discusión se había activado en la Mesa desde junio de 2014, las medidas de justicia transicional a acordar, particularmente aquellas referidas al tratamiento de justicia y al escenario jurídico para la participación política de los integrantes de las Farc, determinarían indirectamente la fluidez de las conversaciones sobre cese al fuego y D&A (Dejación de Armas y Acreditación), y la probabilidad de llegar a un acuerdo definitivo sobre estos temas, «Nuestro reto era lograr un acuerdo sobre la participación política que permitiera a los exguerrilleros jugar activamente en la democracia, pero que les diera, además, las garantías de seguridad y jurídicas para hacerlo. Todo esto sin perjuicio de que respondieran a la justicia y las víctimas, en la forma en que se pactara».

Para ese momento era claro que la relación entre la D&A y las medidas de justicia transicional iba a ser compleja e inédita para el país en el caso de la negociación con una guerrilla. A fin y al cabo, se acordaron y detallaron lo máximo posible ambos temas —fin de conflicto y víctimas— pero anticipando la necesidad de resolver ciertos elementos interrelacionados en la Fase de la Implementación. En otras palabras, solo fue posible garantizar la seguridad jurídica hasta cierto punto en La Habana.

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En segundo lugar, la discusión de los puntos anteriores de la agenda había dejado temas pendientes de definir y para eso ambas delegaciones había acudido a la noción del «freezer» o «congelador», es decir, la de un espacio en donde se dejaban guardados unos asuntos que antes de la firma del Acuerdo Final debían ser resueltos. Este asunto se complejizaba cuando cada una de las partes tenía interpretaciones distintas sobre lo que se guardaba. Para el Gobierno, eran temas aceptados por ambas partes cuya decisión se había postergado —pendientes—, pero para las Farc estos temas también incluían algo que ellos denominaban salvedades, que eran temas propuestos por ellos pero que no habían sido aceptados ni serían aceptados por el Gobierno.

En tercer lugar, transcurridos más de dos años desde el inicio de la etapa pública de Conversaciones, el tiempo empezaba a correr en contra de la Mesa, la presión política desde diferentes orillas era mayor y la necesidad de empezar a materializar cambios en la cotidianidad de los colombianos, especialmente de aquellos que vivían en zonas históricamente afectadas por el conflicto armado, era cada vez más urgente. Bajo este escenario, en julio de 2015, las partes decidieron emitir un comunicado conjunto denominado «Agilizar en La Habana y desescalar en Colombia», a través del cual se exponía la intención de las partes de avanzar ágilmente en la construcción de los acuerdos restantes, incluyendo el acuerdo sobre cese al fuego y dejación de armas y su sistema de monitoreo y verificación.

En este último punto, la Mesa hizo la solicitud a UNASUR y al Secretario General de Naciones Unidas para que designaran representantes en la subcomisión. En este cargo, la ONU designó a Jean Arnault, «Una guerrilla que está enfrentada al Estado no le va a entregar sus armas. En ese sentido, logramos que la palabra dejación se incluyera en el Acuerdo de la mano de la mayor garantía para este proceso y era una misión tradicional de Naciones Unidas que certificara que esas armas fueran debidamente entregadas. La primera mención al rol de Naciones Unidas sobre este proceso sería, luego de más de dos años de gestiones, a través del comunicado de julio de 2015 sobre desescalar en Colombia y acelerar en La Habana». Con este comunicado las Farc aceptaban por primera vez la participación de la ONU en el proceso de D&A, lo cual requirió, además del trabajo previo del entonces coordinador residente de Naciones Unidas en Colombia, Fabrizio Hochschild, una redacción cuidadosa en este importante comunicado, «[…] las delegaciones solicitarán el acompañamiento en la subcomisión técnica de un delegado del secretario general de Naciones Unidas y un delegado de la presidencia de UNASUR (actualmente Uruguay), con el fin de que contribuya a poner en marcha la discusión sobre el sistema de monitoreo y verificación y a preparar desde ahora su implementación, sin perjuicio de la decisión de las delegaciones sobre la participación en el futuro».

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Recta final

Tras la firma del acuerdo sobre víctimas en diciembre de 2015, que incluía un paquete amplio de medidas en materia de justicia transicional, el camino estaba despejado para hablar sobre el cese al fuego y la dejación de armas de las Farc. La atención de la Mesa se centró en el punto de Fin del conflicto que para ese momento contaba con dos espacios de discusión, el de la subcomisión que trabajaba los temas de cese al fuego y dejación de armas, y el otro grupo, liderado por el general Óscar Naranjo y «Pablo Catatumbo», que avanzaba desde julio de 2015 en la construcción de un acuerdo sobre garantías de seguridad enfocado en tres tipos de población, para la transición de las Farc a la vida civil, para población de especial atención como defensores de derechos humanos y para comunidades en los territorios afectados por la violencia.

En enero de 2016 la subcomisión entregó formalmente a la Mesa los avances de su trabajo y durante los siguientes seis meses, las delegaciones, incluyendo los integrantes de la subcomisión se vieron abocadas a concentrar su trabajo en terminar la construcción del acuerdo sobre cese al fuego y dejación de armas. Durante esos meses se produjeron algunos hitos importantes en relación con este acuerdo y con la ruta hacia la vida civil de los integrantes de las Farc.

En el mismo mes de enero las partes anunciaron públicamente la decisión de crear el Mecanismo de Monitoreo y Verificación (MM&V) tripartito del Cese al fuego y dejación de armas —cuyo referente más cercano provenía de la experiencia de Nepal—, compuesto por el Gobierno, las Farc y un componente internacional representado a través de una misión política de la ONU, integrada en su mayoría por observadores de países miembros de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), que coordinaría dicho mecanismo, dirimiría controversias, realizaría recomendaciones y presentaría informes. A través de este comunicado, se solicitaba al Consejo de Seguridad de la ONU la creación de esta misión por un periodo de doce meses prorrogables y el inicio de actividades preparatorias para su despliegue en Colombia.

Días después, el 25 de enero de 2016, el Consejo de Seguridad por unanimidad adoptó la Resolución 2261 por medio de la cual se aprobaba esta misión política. Posteriormente, sería designado como jefe de esta misión Jean Arnault, quien desde agosto de 2015 se desempeñaba como delegado del secretario general en la subcomisión, «Era muy importante que esta resolución tuviera el respaldo del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Hubo también un trabajo de educación a nivel político, a nivel jurídico y a nivel logístico al interior de la organización para ajustarse a las especificidades del proceso colombiano, una suerte de nacionalización del proceso al interior de Naciones Unidas. Era un tema de cómo comunicar y poner en práctica un proceso cuya visión respecto al final de la guerra estaba clara para todos. En función de esa visión conjunta, todo el mundo asumió riesgos fundamentados en un propósito y un resultado compartido».

Ante la inminencia de un Acuerdo Final las partes reconocieron la necesidad de anticipar ejercicios de pedagogía para los integrantes de las Farc en Colombia, tanto para aquellos que se encontraban en diferentes territorios del país, como para aquellos recluidos en cárceles. Los guerrilleros debían contar con información completa sobre los avances y el alcance del proceso, de manera que se fuera asentando su decisión sobre su tránsito a la vida civil. Respecto al primer grupo, desde finales de 2015 el Gobierno había autorizado el desplazamiento hacia Colombia de algunos delegados plenipotenciarios de la guerrilla que se encontraban en La Habana, con el propósito que pudieran hablar y socializar los avances del proceso con mandos medios y guerrilleros rasos.

Hasta febrero de 2016 se habían realizado cinco de estas visitas, sin embargo, tras un incidente presentado ese mes en el corregimiento de Conejo —municipio Fonseca, La Guajira, en el extremo norte de Colombia— en el cual delegados de esa guerrilla todavía en armas interactuaron directamente con la población civil de esa zona, el Gobierno tomó la decisión de suspender las visitas, «En la última visita, el grupo encabezado por Iván Márquez ha violado las reglas de juego acordadas de no tener trato con la población civil y mucho menos participar con hombres uniformados y armados en un evento público con la comunidad […] Para el Gobierno, una regla fundamental, fundamental, de este acuerdo es que no habrá política con armas».

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Respecto a los integrantes de las Farc privados de la libertad, las partes acordaron realizar ejercicios conjuntos de pedagogía en veinticuatro cárceles de Colombia donde habían sido identificados de manera previa alrededor de dos mil integrantes de las Farc, «El tema de la construcción de los listados de las Farc empezó desde las medidas de construcción de confianza. Era necesario tener listas, por ejemplo, para el tema de atención de enfermos en cárceles. Todos esos nombres ingresaban a nuestros registros y eran objeto de verificación a través de la información oficial que teníamos a disposición».

Delegados del Gobierno y de organizaciones sociales que brindaban asesoría jurídica a estas personas, junto con un grupo de treinta exintegrantes de las Farc privados de la libertad que habían sido indultados por el presidente en noviembre de 2015 como medida de construcción de confianza, realizaron estos ejercicios con la finalidad de socializar los avances y alcances jurídicos de lo acordado hasta ese momento. En estos ejercicios participaron alrededor de mil trescientas cincuenta personas privadas de la libertad.

En el primer semestre de 2016 el Gobierno había empezado a trabajar simultáneamente en el diseño de un procedimiento legal que posibilitara el tránsito formal de los integrantes de las Farc a la vida civil una vez hubiesen realizado la dejación de armas. Este procedimiento, que en otras experiencias se asimilaría a la desmovilización de un grupo armado y que para ese momento no tenía un nombre pero que posteriormente se denominaría Acreditación y Tránsito a la Legalidad, debía i) sincronizarse con los términos del acuerdo de cese al fuego y dejación de armas que se estaba construyendo; ii) ser consecuente con las disposiciones legales vigentes en la materia, por ejemplo, la competencia legal para adelantar este proceso era de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y iii) reflejar el compromiso de los integrantes de las Farc a no usar las armas, cumplir con lo acordado y garantizar su acceso a las medidas de reincorporación política, social y económica, así como su entrada al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) que se había acordado en diciembre del año anterior, punto 5.

El primer semestre de 2016 vendría acompañado de otros hitos conectados con la D&A (Dejación de Armas y Acreditación). Durante esos meses, por separado las partes avanzaron también en la construcción de propuestas sobre aquellas medidas relacionadas con el proceso de reincorporación política, social y económica de los integrantes de las Farc que se activaría una vez surtidos sus procesos de D&A. Durante la negociación y para este tipo de temas, además de la Mesa de Conversaciones y de las subcomisiones, las delegaciones convocaban ocasionalmente instancias de diálogo directo compuestas por dos o tres delegados de cada parte —denominadas 2x2 o 3x3— con la intención de responder a una coyuntura particular o comprender mejor las posturas sobre un tema particular, «La Mesa era un poco más solemne. Estas otras instancias, reducidas e informales, eran extremadamente útiles saber para saber que le preocupa al otro, cuáles eran sus miedos. Pero la coordinación entre esta instancia y la Mesa era absoluta y muy transparente. Nunca hubo una expresión que se tratara en el 2x2 o 3x3 que no fuera conocida por toda la delegación. Si se crea la idea de que hay un mundo separado en el 2x2 o 3x3, eso destruye la Mesa».

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Hacia el mes de mayo de 2016 las delegaciones anunciaron públicamente un acuerdo sobre la salida de menores de quince años de los campamentos de las Farc, acuerdo que incluía un compromiso para la elaboración de una hoja de ruta que planeara la salida de todos los demás menores de edad, así como un programa especial para su atención que contaría con el acompañamiento de Unicef y la OIM. Respecto a este acuerdo, la Delegación de la guerrilla se pronunciaba en los siguientes términos «Hemos convenido con el Gobierno Nacional que esos menores no podrán ser judicializados, que, siendo víctimas de un inmenso drama social y político, serán tratados como tales y nunca como delincuentes. Alcanzar un entendimiento que impida la judicialización para ellos es lo que ha demorado una medida que nos hubiera gustado poder concretar hace muchos meses». Si bien este compromiso era una condición necesaria para la legitimidad del proceso de D&A, su implementación se tradujo en innumerables retos y lecciones, entre ellos, lograr que este tipo de gestos logren la salida efectiva de los menores de edad de los grupos guerrilleros y no se conviertan exclusivamente en una discusión estructural sobre la situación de niños y niñas en el país.

Es en este contexto que a finales de ese semestre se conocieron las primeras manifestaciones de algunos grupos al interior de las Farc que comunicaban abiertamente su desacuerdo con el proceso y se presentaban ya como una disidencia, en particular estructuras en el oriente del país con considerables recursos militares y económicos producto de economías ilícitas y cuyo comandante hacia parte hasta ese momento del Estado Mayor Central de las Farc. La inminencia de un acuerdo sobre D&A empezaba a evidenciar las tensiones y posibles fragmentaciones internas de una organización que aspiraba a transformarse en partido político sin armas, pero en la que algunas de sus unidades armadas no estaban dispuestas a renunciar fácilmente al poder militar y a los recursos económicos que provenían de la guerra. De igual modo, era evidente que para las propias Farc el alargue de las discusiones, con la mayoría de los comandantes permaneciendo en La Habana, representaba un serio riesgo en materia de comando y control sobre sus estructuras e incrementaba las dudas de la sociedad colombiana sobre el proceso.

Finalmente, transcurridos casi dos años desde el anuncio de creación de la Subcomisión de Fin del Conflicto en junio de 2014, las partes anunciaron públicamente, el 23 de junio de 2016, haber alcanzado un acuerdo sobre tres puntos definitivos para el rumbo del proceso: i) Cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo y Dejación de armas, ii) garantías de seguridad y lucha contra organizaciones criminales y iii) refrendación, subpunto que venía discutiéndose de manera paralela al D&A y sobre el cual se determinaba que el Acuerdo Final debería ser sometido a un plebiscito como condición para su implementación, compromiso que sería validado por la Corte Constitucional algunas semanas después.

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