Constitución, Corte y economistas

Una mirada crítica al impacto que ha tenido la Carta Magna de 1991 sobre la economía colombiana.

La economía “no es una ciencia entretenida”, escribió Thomas Carlyle en 1849. Es “triste, desoladora, y bastante miserable y angustiante”. “Es la ciencia deprimente”, remató el ensayista, dándole a la economía el apelativo que lleva hasta hoy.

Los balances sobre los 20 años de la Constitución de 1991 confirman el estereotipo. Mientras que periodistas y juristas han celebrado la ocasión con inventarios entusiastas, muchos economistas no ven razón para festejar: los indicadores de inequidad social no han mejorado desde 1991, la pobreza continúa y aumentó el empleo informal. Al tiempo que ciudadanos de a pie fundan una asociación para defender la tutela y estudiantes universitarios organizan grupos de reflexión sobre el “espíritu del 91”, destacados economistas como Alberto Carrasquilla los descalifican como “un replay del ánimo juvenil, refrescante y soñador”, que reproduce los vicios de una Constitución y una nación que se hacen ilusiones con “pajaritos de oro”, como los derechos sociales.

Hacen bien los críticos en poner una saludable nota de escepticismo en el cumpleaños. Pero la relación de la tecnocracia económica con la Constitución de 1991 y la Corte Constitucional nunca ha estado exenta de tensiones. Y el aniversario ha resucitado algunas de las viejas controversias.

Críticas de economistas

Aún los balances más ecuánimes, como los de los exministros Guillermo Perry y Jorge Humberto Botero, han redoblado la crítica a la Corte por los fallos que protegen derechos socioeconómicos, como las tutelas sobre el derecho a la salud. Para ellos, la Corte se “entromete en las funciones del Poder Legislativo” y “ha causado graves traumatismos” en el sistema de salud y las finanzas del Estado (Perry), olvidando que el bienestar económico no se logra con una “operación mágica” de normas constitucionales aplicadas por jueces activistas (Botero). En fin: al país del realismo mágico, la Constitución de 1991 habría traído el legalismo mágico.

Algunos han ido más allá y, echando por la borda el rigor empírico, han responsabilizado la Constitución y a la Corte de nuestras desdichas económicas. ¿A qué se debe el crecimiento del empleo informal? A “la barrera proteccionista que la jurisprudencia constitucional ha erguido a favor de los trabajadores y empleados del sector formal”, responde Carrasquilla, omitiendo el hecho de que la Corte declaró constitucional la Ley 789 de 2002, que redujo las horas extras y otros beneficios laborales, y que el gobierno Uribe —del que Carrasquilla sería luego ministro de Hacienda— defendió como remedio contra el empleo informal.

¿De quién es la culpa de la crisis de la salud? De los jueces activistas que conceden tratamientos y medicamentos por vía de tutela, replican algunos analistas económicos. Pero los datos muestran algo distinto. En la mayoría de las 775.102 tutelas sobre salud interpuestas entre 1999 y 2009, los pacientes simplemente pedían que las EPS cumplieran con el deber de otorgar citas médicas, tratamientos o drogas que ya estaban incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, según los informes de la Defensoría del Pueblo. Los datos de 2010 confirman la tendencia: el 65,4% de las tutelas eran de este tipo. Más que los activistas del legalismo mágico, los jueces han sido los chepitos del sistema de salud.

Un punto intermedio

Más allá de estas precisiones, sería un error ignorar las advertencias de los economistas, o entenderlas como un enfrentamiento profesional contra los jueces. En realidad, las posiciones de unos y otros se han acercado a lo largo de los 20 años de la Carta, en un proceso de aprendizaje mutuo. Algunos fallos infortunados y costosos de la Corte a finales de los noventa —como el que tumbó el sistema UPAC en 1999, o los que ordenaron medicamentos o tratamientos caros que no estaban en el POS, sin que mediara un análisis detenido de equidad y sostenibilidad financiera— generaron críticas justificadas. La Corte atendió las críticas en sus decisiones posteriores, como las famosas sentencias sobre los desplazados (T-025 de 2004) y el sistema de salud (T-760 de 2008).

En estos fallos la Corte, en lugar de ordenar directamente gastos, ha diagnosticado las fallas profundas de políticas públicas que explican la existencia de miles de tutelas y ha abierto procesos de colaboración con el gobierno y la sociedad civil para solucionarlas. Como lo reconocen funcionarios públicos en entrevistas, sin la presión de la Corte, las crisis del desplazamiento y de la salud probablemente habrían sido aún más profundas.

Ante esto, muchos economistas críticos han suavizado sus posiciones. Incluso los más escépticos han aceptado la evidencia del valor democrático de una Corte sólida e independiente, como la que declaró inconstitucional la reforma que permitía una segunda reelección presidencial.

El desenlace de la historia es una jurisprudencia económica sofisticada, que hoy es referencia obligatoria en el constitucionalismo mundial. La muestra más reciente fue la audiencia de seguimiento de la sentencia de la Corte sobre el sistema de salud, celebrada la semana pasada. Al escuchar en audiencia pública a los funcionarios del Gobierno, la Defensoría, la Procuraduría y las organizaciones de la sociedad civil, la Corte creó un espacio transparente de rendición de cuentas y de seguimiento que, sin reemplazar el rol central del Gobierno y el Congreso, mantiene la atención centrada en las reformas urgentes al sistema de salud. Así lo reconoció tras el evento el propio ministro de Protección, otrora crítico de la misma sentencia. El resultado debería ser un sistema en el que las tutelas se hagan innecesarias o excepcionales, lo que será posible cuando exista un POS actualizado y las quejas sean atendidas adecuadamente por las entidades del propio sistema, como lo propone acertadamente la nueva ley sobre el tema (la 1438 de 2011).

Como los seres humanos, las constituciones van madurando. A los 20 años, la nuestra parece haber superado dos fiebres juveniles: la de la crítica económica a ultranza de los derechos sociales, y la del activismo judicial indiferente a las restricciones fiscales. Prueba de ello es el texto matizado de la reforma constitucional que incorporó la sostenibilidad fiscal como criterio de interpretación, pero dejó en las manos de la Corte su aplicación.

Tras dos décadas, todo parece indicar que, después de todo, existe un punto intermedio entre la ciencia deprimente y las cuentas alegres.

* Investigador de la ONG Dejusticia y columnista de El Espectador.
 

 

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