Sostenibilidad fiscal y atención de la emergencia invernal

Durante la actual legislatura el Gobierno Nacional presentó al Congreso de la República un proyecto de Reforma Constitucional en el cual se establece la "sostenibilidad fiscal" como un principio bajo el cual todas las ramas del poder público deben actuar de manera armónica, para que, en cumplimiento de sus funciones, apoyen la realización plena del Estado Social de Derecho.

La meta conjunta es que todos los colombianos, especialmente los de menores ingresos, puedan avanzar en el ejercicio de todos sus derechos y tengan acceso a los bienes y servicios para una vida digna.

¿Cuál es el fundamento de esta definición, en principio abstracta? Específicamente, que a través del tiempo el Estado sea capaz de garantizar el cumplimiento de sus obligaciones frente a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de una manera progresiva.  Esto sólo se logra a partir de un manejo responsable de los recursos disponibles, de tal forma que las decisiones de gasto hoy no hagan inviable el cumplimiento de esas mismas obligaciones en el futuro.

Si, por ejemplo, el Estado ahorra parte de los recursos que recibe en épocas de auge para enfrentar períodos de bajos ingresos, podrá garantizar a toda la población estabilidad y progresividad en la provisión de bienes y servicios, y el ejercicio de los derechos estipulados en los mandatos constitucionales.

Con ello se evitarán situaciones como la vivida por la economía colombiana a finales de la década de los noventa, cuando el gobierno presentaba niveles insostenibles de déficit y de deuda pública. En efecto, ante la presencia de un choque externo adverso, no tuvo forma de atenuar su impacto. Perdió la confianza de los mercados y el acceso a recursos frescos de crédito e inversión. Esto tuvo repercusiones especialmente severas en los más pobres, dado que un millón de familias cayeron en situación de pobreza, y los que ya estaban allí, deterioraron marcadamente su situación. El PIB se contrajo 4.1% en el año 1999 y la tasa de desempleo alcanzó los niveles más altos de su historia (17% para el total nacional y 20% en las principales siete ciudades).

Ahora bien, es importante delimitar los alcances del proyecto de sostenibilidad fiscal, así como hacer énfasis en algunos aspectos que pueden causar confusión entre los ciudadanos. En primer lugar, con la sostenibilidad fiscal se asegura el cumplimiento de todas las obligaciones de carácter constitucional que debe asumir el Estado. Con esta iniciativa no se está vulnerando, ni se busca vulnerar, ningún derecho fundamental. Por el contrario, tal como lo establece explícitamente la exposición de motivos del proyecto radicado en el Congreso, la inversión social no pierde su carácter prioritario, y en ningún caso se afectan derechos fundamentales y sus mecanismos de protección.

Con el proyecto de sostenibilidad fiscal se está garantizando que las crecientes demandas de gasto provenientes de diferentes organismos del Estado puedan ser atendidas.

La forma como en Colombia el Gobierno Nacional respondió para financiar la atención humanitaria y cubrir las necesidades de la población ante la reciente emergencia invernal, es el mejor ejemplo de cómo garantizar los derechos propios del Estado Social de Derecho, dentro de un marco de sostenibilidad fiscal. Pasamos a ilustrar estas aseveraciones.

En noviembre de 2010, el Gobierno en un documento de circulación pública presentó sus metas fiscales de mediano plazo,  la “Estrategia Económica y Fiscal 2010-2014”. En dicho documento quedó explícito el compromiso con el manejo responsable de las finanzas públicas, el cual permitirá consolidar los niveles de la deuda pública a niveles sostenibles, gracias a una meta cercana al equilibrio en las cuentas fiscales del sector público consolidado en 2014 (déficit de 0.6% en términos del PIB). El presupuesto nacional aprobado por el Congreso para la vigencia fiscal 2011, así como la reforma tributaria aprobada a finales de 2010 son consistentes con dichas metas.

Ahora bien, los acontecimientos iban muy pronto a desafiar estas metas y predicciones de estabilidad fiscal.  En efecto, los estragos causados por la catástrofe invernal ocurrida en el último trimestre de 2010 se convirtieron en un mayúsculo reto para la política fiscal. ¿Cómo responder adecuadamente a las necesidades de la población afectada, sin deteriorar las metas de sostenibilidad fiscal de mediano plazo?

La estrategia se dividió en dos horizontes de tiempo. i) la atención prioritaria de corto plazo, la cual requería disponer de los recursos necesarios para proveer atención humanitaria, como suministro de alimentos, medicinas y  un techo temporal, y garantizar el goce de los derechos fundamentales de los colombianos más afectados por esta situación. Segundo, la atención de mediano plazo, que requería canalizar recursos para la reconstrucción de las zonas afectadas en términos de vías, puentes, acueductos, distritos de riego y telecomunicaciones, etc.  Si bien la verdadera necesidad de recursos ha sido difícil de cuantificar, una primera estimación indicó que para garantizar la atención humanitaria de corto plazo se podría requerir una cifra cercana a los 6 billones de pesos;  mientras que las necesidades de mediano plazo, podrían demandar entre 10 y 16 billones de pesos.

¿Cómo atender entonces a estas inminentes demandas de gasto e inversión sin atentar contra la sostenibilidad fiscal? La respuesta estuvo en buscar nuevas fuentes de ingresos oportunos, suficientes y sanos fiscalmente, distintos a los ya comprometidos en el presupuesto de 2011. De lo contrario, el Gobierno Nacional habría tenido que recortar otros programas de gasto igualmente prioritarios, lo cual sí podría atentar en contra del Estado Social de Derecho; o alternativamente, elevar sustancialmente la deuda pública, con indeseables consecuencias de inestabilidad macroeconómica y pérdida de credibilidad. La pérdida de confianza tiene un costo muy alto en términos de la estabilidad económica del país, con serias implicaciones sobre la pobreza, afectando como siempre a la población más vulnerable.
 
En efecto, al amparo de los Decretos con fuerza de Ley, el Gobierno Nacional buscó las fuentes de ingreso para financiar las nuevas demandas de inversión. De una parte, se adoptaron medidas de carácter tributario, como la creación de una sobretasa y la ampliación de la base del impuesto al patrimonio, que estima recaudará 3,3 billones de pesos adicionales entre 2011 y 2014. Al tiempo, se dispuso utilizar 2 billones de pesos de los recursos por concepto del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF), el cual estaba previsto desmontar a partir de 2012, medida aprobada en la Ley 1430. Estos recursos de corto plazo, se complementaron con 1 billón de pesos del Presupuesto Nacional de 2010 que fueron reorientados con ese propósito y con cerca de 1 billón adicional de recursos de una cuenta del FOREC. Teniendo en cuenta que la ejecución de este gasto no estaba incluida en el presupuesto de la nación de 2011, fue necesario solicitar una adición presupuestal por 5,7 billones de pesos para ese año; otros recursos serán incluidos en el presupuesto ordinario de 2012, a ser presentado al Congreso de la República. El conjunto de todos estos recursos será manejado a través del Fondo de Calamidades.

Por otra parte, para atender las necesidades de recursos de mediano plazo para la reconstrucción, construcción y adaptación de la infraestructura del país, orientada a mitigar los efectos de esta ola invernal y evitar su expansión, se recurrirá a la venta de un porcentaje de la participación accionaria del Estado en Ecopetrol. Con ello se estiman aproximadamente hasta 16 billones de pesos, a ser obtenidos paulatinamente en función de los proyectos de inversión, que serán manejados a través del Fondo Adaptación.

El esquema diseñado por el Gobierno Nacional para la atención de la emergencia invernal, privilegió la obtención clara y oportuna de recursos, estableciendo un cierre financiero tanto para la atención de la población como para la reconstrucción de la infraestructura regional. De esta forma, la sostenibilidad de la deuda pública no se verá afectada en el mediano plazo, lo cual contribuirá a preservar la estabilidad macroeconómica del país. Así las cosas, el Gobierno cumple lo establecido en la Constitución Política en lo que respecta al ejercicio de los derechos fundamentales y al gasto social, sin desatender el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales.

El manejo de las decisiones de política fiscal bajo el principio de sostenibilidad fiscal, permite consolidar el proceso de estabilización fiscal, brindando mayor certeza a los hogares y empresas sobre sus decisiones de ahorro e inversión, lo cual favorece el crecimiento económico, la generación de empleo y la superación de la pobreza. Igualmente, el uso racional de los recursos públicos a través de este principio se reflejará en una mayor disponibilidad de ingresos para garantizar el cumplimiento de las aspiraciones del Estado Social de Derecho, y en mayores y mejores oportunidades tanto para las actuales como para las futuras generaciones de colombianos.