La defensa del Gobierno al decreto de la plata para COVID-19 en Corte Constitucional

El Ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, y el presidente Iván Duque. / Presidencia.

En manos de la Corte Constitucional está resolver las diferencias que se han presentado entre algunos alcaldes y gobernadores y la administración nacional por la fuente de los recursos que se usarán para enfrentar la pandemia de COVID-19 desde el Fondo de Mitigación de Emergencia (FOME), que se creó con el Decreto 444 de marzo de 2020. Las críticas se han presentado porque, entre otros, esa nueva entidad tomará a modo de préstamo recursos del Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet). El Gobierno se defendió y afirmó ante el alto tribunal que ni el ahorro ni los derechos pensionales de las personas están en riesgo.

Se trata, a 31 de diciembre de 2019, de $54 billones, según el análisis que presentaron la Presidencia y el Ministerio de Hacienda en 144 páginas a la Corte que, por Constitución, debe hacer un control de los decretos dictados en un estado de excepción para garantizar que no haya arbitrariedades. Allí se dice que los recursos serán suficientes “para que las entidades territoriales puedan año a año darle cumplimiento al pago de sus mesadas pensionales, bonos pensionales y otras obligaciones pensionales, de aquí a 2040 e incluso más allá de dicho año, dado que el promedio de obligaciones anuales es de $2,6 billones”.

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Según su explicación, la nación podrá recibir recursos del Fonpet a préstamo de tres formas: si se trata de dineros que a la fecha no estén comprometidos, que sean recursos que aún no hayan ingresado al fondo o que estén allí en el ahorro, pero solo en el evento de que se agoten otras fuentes de recursos en el manejo de la pandemia. Así, el Gobierno espera obtener del Fonpet cerca de $3 billones de los $15,1 que en total busca para el FOME con este decreto. El Ministerio insistió en que estas medidas son necesarias y no “ponen en riesgo el cumplimiento del pago de las obligaciones pensionales de los entes territoriales, ni el ahorro de estas”.

“Se obliga al Gobierno Nacional a devolver los recursos a dicho Fondo durante las diez vigencias fiscales posteriores a los desembolsos que se llegaren a realizar, aun cuando, como se explicó, se calcula la suficiencia de recursos para el pago de las obligaciones pensionales durante los próximos veinte años (…) La financiación de las medidas para conjurar la crisis no afecta en ningún sentido las garantías de los pensionados, toda vez que la medida emplea los recursos a título de préstamo, hace referencia a que los recursos no se requieren de manera inmediata y establece un plazo para su reintegro”, dice el documento.

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El FOME espera obtener $12,1 billones del Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE), que fue creado para ahorrar recurso ante un eventual escenario de disminución de ingresos del Sistema General de Regalías y que tiene, a marzo de 2018, “un saldo aproximado de US$3.503 millones de los Estados Unidos”. Así lo dice el documento enviado por el Gobierno al despacho del magistrado Carlos Bernal, quien tiene a su cargo el estudio de este decreto. “El Gobierno solo podrá hacer uso, a título de préstamo, de hasta el 80 % de los recursos del FAE, manteniendo el 20 % restante como porcentaje que corresponde a los recursos necesarios para cumplir con un eventual desahorro”.

El FOME fue creado para, entre otras funciones, suplir las necesidades presupuestales en la atención en salud, resolver los efectos adversos generados por las actividades productivas y para que “la economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo” en esta emergencia social. En especial, se llama la atención sobre la necesidad de hacer transferencias para suplir la falta de camas de Unidad de Cuidado Intensivo, ya que actualmente hay 5.300, pero, dice el documento, “solo entre el 10 %y el 15 % tiene el aislamiento adecuado para atender pacientes de COVID-19 severo”.

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El documento proyecta 187.523 pacientes críticos, 550.600 severos y 3’251.730 leves, cuya atención en UCI, hospitalización y en urgencias-ambulatorio, respectivamente, costaría $4.631 millones. Además, dice el documento, en ese escenario de casi cuatro millones de personas, casi 184.000 cotizantes requerirían incapacidad, lo que costaría $94.800 millones. Además, el decreto permite que se puedan hacer operaciones “de apoyo de liquidez transitoria al sector financiero” o invertir en instrumentos de deuda de empresas públicas y privadas. Lo que la alcaldesa de Bogotá, Claudia López, interpretó como usar recursos de los entes territoriales para entregárselos a bancos y empresas.

Según el Gobierno, así fue necesario porque no era viable acudir a los mercados para atender la COVID-19. Se tuvieron en cuenta los efectos adversos en la economía mundial y los bajos precios del petróleo. “En el caso de Colombia (…) se observa un aumento generalizado en la percepción del riesgo país y una desvalorización de la deuda pública, aumentando la volatilidad en los mercados (…) Por otro lado, los bonos han mostrado fuertes desvalorizaciones. En particular, los rendimientos de los títulos de deuda pública (TES) a diez y quince años mostraron un aumento de 310 y 280 puntos básicos del 6 al 20 de marzo, mientras que los credit default swaps (CDS) a cinco años aumentaron en cerca de 200 puntos básicos (pbs) para el mismo periodo de tiempo, representando un aumento en el costo de financiamiento del país”.

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El presidente, Iván Duque, aseguró que con este decreto no se daba dinero a los bancos, sino que era para atender a “veinte millones de colombianos”. El documento afirma que es necesario que las entidades financieras tengan herramientas suficientes para “mantener niveles de liquidez adecuados” y que, por eso, “se consideró necesario fortalecer los mecanismos de apoyo previstos en el Fondo para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria (Frech)”, que es administrado por el Banco de la República. En documento de 205 páginas entregado a la Corte Constitucional, esta institución aseguró que el apoyo con liquidez al sector financiero será necesario, porque la pandemia reducirá el flujo de caja de hogares y empresas.

“Los diferentes agentes de la economía recurren a sus activos y a fuentes de crédito para solventar la caída temporal en sus ingresos. En un momento en el que la afectación de la economía es generalizada, garantizar la amplia liquidez es condición necesaria para el buen funcionamiento de los mercados de crédito y financieros, lo cual, a su vez, es esencial para permitir a hogares y empresas atravesar el periodo de crisis. Las acciones del Gobierno complementan las que adelanta el Banco de la República para atender de manera adecuada las necesidades”, dice el memorial.

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La Federación Colombiana de Municipios respaldó ante la Corte el decreto, asegurando que, en esta coyuntura atípica para el país, “el Gobierno deberá realizar un esfuerzo enorme para reactivar la economía, garantizar el empleo y las condiciones de vida de los ciudadanos. Por eso, consideramos que, a partir del concepto de la prevalencia del interés general como fin esencial del Estado, y realizando una interpretación teleológica del mismo, el decreto debe ser declarado exequible, pues su objetivo no es otro sino el velar por los intereses de los ciudadanos y la nación, pese a que incluso se empleen recursos del orden territorial”.

Pero no todos los municipios están de acuerdo con esta postura. La Alcaldía de Envigado (Antioquia), por ejemplo, asegura que el decreto viola la autonomía de las entidades territoriales y se afectó su libertad para tomar decisiones y administrar recursos cuando el Gobierno expidió este decreto “de manera inconsulta”. “Lo que deviene intolerable y, por tanto, insostenible desde el punto de vista constitucional es que el Estado, en ejercicio de poderes salvajes y agazapado en un estado de emergencia, unilateralmente decida tomar en préstamo unos recursos y, como si fuera poco, él mismo establece las condiciones en que dicho préstamo será devuelto”.

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“Se pone en riesgo la garantía otorgada a los ciudadanos de su derecho irrenunciable a la seguridad social, viendo cómo sus recursos están siendo destinados a alivianar otras cargas que, si bien se necesitan fortalecer, no es el Fonpet quien debe prestar esos recursos”, agregó la administración local. Por su parte, Mónica Aldana, concejal de Villanueva (Casanare) cuestionó que el uso de los recursos del FOME esté centralizado y a cargo exclusivamente del Ministerio de Hacienda. En su memorial a la Corte, hizo énfasis en que se debió contemplar en el rango de acción de este fondo al “personal de trabajo independiente, vendedores ambulantes y las familias que han sido desvinculadas de los programas por los puntajes del Sisbén 3-4”.

“Es muy importante que la Corte Constitucional analice los presupuestos y decisiones que la llevaron a favorecer a las entidades financieras para, supuestamente, apoyar empresas; no obstante, se realizó el ejercicio con Banco Agrario y Bancolombia, pero se indica que es para personas antiguas, no aplica para nuevas y con las tasas de interés normal. Ahora bien, desamparó a las personas vulnerables y a los entes territoriales (municipios y departamentos). No es entendible cómo se atenta abiertamente contra derechos de los ciudadanos que no son de ningún programa del Gobierno y a los empresarios, con mentiras, y a trabajadores independientes y ambulantes, pues los primeros $6 billones se invertirán en salud para los posibles casos positivos del COVID 19, alrededor de $1,4 billones se destinarán a subsidios de Jóvenes en Acción, Familias en Acción, Colombia Mayor y devolución del IVA y el resto de la población desamparada”, indicó la Aldana.

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Al cierre de esta edición, no habían llegado a la Corte las posiciones de otros municipios. Se han recibido posturas del congresista Fabián Díaz Palta y de Gilberto Betancur, representante por Nariño, que piden tumbar el decreto. Este último consideró arbitrario que el pago del préstamo de los recursos que se tomen del Fonpet sea a diez años, ya que son necesarios para cubrir pasivos pensionales. Por su parte, Sintracomuneros dijo que el Decreto 444 es inconstitucional, porque toma recursos de las entidades territoriales “sin previa consulta y aquiescencia de quienes representan a dichos entes”.

El Semillero de Derecho Constitucional de la Universidad del Rosario también pidió tumbar el decreto, al indicar que la Constitución prohíbe que se toquen recursos destinados para la seguridad social —en este caso del Fonpet—, porque no se pueden desmejorar los derechos de los trabajadores. De otro lado, el claustro llamó la atención sobre el artículo 15 del decreto, que permite al Gobierno “invertir en instrumentos de capital y/o deuda emitidos por empresas privadas, públicas o mixtas, incluyendo acciones de condiciones especiales de participación, dividendos y/o recompra, entre otras”.

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De acuerdo con el decreto, será posible que esas decisiones se puedan “efectuar aun cuando al momento de su realización se esperen resultados financieros adversos, o que tengan rendimientos iguales a cero o negativos. Para la universidad, sí se terminarían afectando los recursos del Fonpet y, además, la crisis en sí misma no faculta al “Gobierno (a) realizar operaciones bursátiles que puedan significar un detrimento en los dineros pensionales, pues lo excepcional no puede ser sinónimo de desesperación irresponsable”. El Ministerio de Hacienda se defendió asegurando que las operaciones con estos rendimientos negativos son una posibilidad en periodos de recesión económica, de volatilidad e incertidumbre de los mercados y de falta de liquidez.

“Es posible que en el corto plazo se puedan presentar rendimientos iguales a cero o negativos, frente a acciones que, si bien no representan ganancias para el Estado, son necesarias para solventar la emergencia; ejemplo de ello puede ser la inversión en títulos de deuda de las empresas que no tengan cupones durante su vigencia o títulos de capital que tengan reglas de distribución de dividendos restrictivos”, indicó el Ministerio. Sobre este punto, el Banco de la República indicó que el objetivo “del FOME no es producir rentabilidad financiera, sino atender las crisis”. Por ahora, se espera que lleguen intervenciones de los alcaldes de las grandes ciudades capitales y de gobernadores. Este debate lo zanjará la Corte Constitucional.

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