Análisis: Acabar con Planeación Nacional sería un error histórico

La verdadera eficiencia económica pasa por entender mejor en qué sectores son más eficientes las inversiones y cómo se puede aumentar el impacto de la inversión. Quien está en capacidad de hacer eso es el Departamento Nacional de Planeación.

La directora de Planeación Nacional, Gloria Alonso, durante una presentación del Plan de Desarrollo "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad".Departamento Nacional de Planeación / vía Flickr

La semana pasada el Gobierno le propuso al Congreso una reforma que le podría salir muy cara al país y que implicaría, en últimas, acabar con el Departamento Nacional de Planeación (DNP): pasar el control de la inversión pública de esta entidad al Ministerio de Hacienda. El ministro Carrasquilla ha explicado que esta decisión busca aumentar la eficiencia del gasto.  Sin embargo, existen razones para pensar que esta reforma tendría un efecto totalmente contrario: en vez de aumentar la eficiencia del gasto, la disminuiría. Además de esto, la reforma alteraría, como ya han explicado otros, el delicado balance que ha caracterizado a la política económica colombiana entre la estabilidad fiscal (protegida por el Ministerio de Hacienda) y el desarrollo económico y social de largo plazo (planeado e impulsado por el DNP).

Actualmente, el presupuesto de la Nación está dividido en dos: el presupuesto de funcionamiento y el de inversión. El de funcionamiento, que para 2019 equivale a $160 billones, se destina a pagar la nómina, los arriendos y demás costos de la operación del Estado, los cuales son altamente inflexibles. Este presupuesto es distribuido por el Ministerio de Hacienda. Por otra parte, el presupuesto de inversión, que para 2019 equivale a $47 billones, se utiliza para financiar inversiones específicas de alto impacto económico y social como construir carreteras o financiar programas de educación y salud. Este presupuesto es distribuido por el DNP.

(Le puede interesar esta vieja columna sobre el DNP, de su exdirector Santiago Montenegro: El origen del DNP)

La propuesta del Gobierno consiste en pasar el manejo del presupuesto de inversión del DNP al Ministerio de Hacienda, centralizando en este la distribución de todo el presupuesto de la Nación. Según el Gobierno, dicha reforma busca aumentar la eficiencia del gasto, al permitir que las entidades tengan un único interlocutor en el proceso de aprobación de sus presupuestos, y reporten a un único sistema de información. Según esta lógica, un proceso presupuestal “eficiente” sería aquel que minimice los esfuerzos de las entidades públicas. Este es un entendimiento erróneo del concepto de eficiencia. Un proceso eficiente de distribución del presupuesto de inversión no es aquel que minimiza los esfuerzos de las entidades públicas, sino aquel que maximiza el impacto de las inversiones, y esto se logra cuando dicho presupuesto se usa para financiar los proyectos más relevantes para el desarrollo económico y social del país. La cantidad de interlocutores con los que los sectores deban discutir su presupuesto pertenece al arreglo institucional interno del Estado, el cual debe estar sometido a los intereses de la sociedad (como la verdadera eficiencia económica), y no al contrario.

Si eficiencia es usar el presupuesto de inversión para financiar los proyectos más relevantes y de mejor calidad, ¿cómo identificarlos? Esta tarea es inmensamente difícil. Dado que las necesidades del país son casi innumerables y que los recursos son limitados, el uso eficiente de la inversión obliga al Gobierno a plantearse preguntas complejas, como si debe construir más carreteras, invertir más en ciencia y tecnología, o aumentar la cobertura de la educación terciaria. Responder estas preguntas requiere definir propósitos y metas de largo plazo (qué país queremos), transformar esas metas en programas viables (qué acciones nos llevarán a transformarnos en ese país), materializar esos programas escogiendo los mejores proyectos, hacerles seguimiento a dichos proyectos y evaluar el impacto que estos generan.

Pues bien: la entidad del Estado que mejor sabe hacer todo lo anterior es el DNP. Esta es la única entidad del Gobierno que tiene grupos especializados en cada uno de los sectores (transporte, educación, vivienda, agua, salud, y otros 25). Dichos grupos se encargan, entre otras cosas, de definir políticas de largo plazo y, lo más importante, de garantizar que los proyectos financiados cada año con el presupuesto de inversión sean los que más contribuyen a las metas más relevantes para el país. Además, el DNP cuenta con grupos especializados en evaluar programas y en estructurar y analizar proyectos, lo cual permite entender mejor en qué sectores son más eficientes las inversiones y cómo se puede aumentar el impacto de la inversión. Esta es la verdadera eficiencia económica.

(Quizás quiera complementar con esta reflexión de Adolfo Meisel hace unos años: ¿Reformar o eliminar el DNP?)

Se oyen algunas voces en el debate que afirman que los ministerios tienen ya suficiente capacidad para decidir cómo utilizar sus recursos de inversión de manera eficiente, y que, por lo tanto, el rol del DNP es hoy innecesario y anacrónico. Aun si todas las entidades tuvieran dichas capacidades, debemos recordar que las principales metas de desarrollo del país requieren esfuerzos coordinados de varios sectores. Por ejemplo, los programas para la mitigación y adaptación al cambio climático requieren --además del liderazgo del Ministerio de Ambiente-- una transformación tecnológica (a cargo del Ministerio de Comercio), cambios en las políticas de vivienda y ordenamiento territorial (a cargo del Ministerio de Vivienda), cambios en las prácticas de producción agropecuaria (a cargo del Ministerio de Agricultura), y un gran número de acciones más que deben ser ejecutadas por casi todos los sectores del Gobierno.

Aunque es cierto que varias entidades del Gobierno tienen grandes capacidades técnicas, es un hecho que estas son insuficientes para garantizar la ejecución exitosa de iniciativas multisectoriales. Esto ocurre, entre otras razones, porque las comisiones interinstitucionales y las instancias directivas --como el Consejo de Ministros-- suelen ser insuficientes para garantizar la coordinación efectiva de las acciones de los diferentes sectores. Una coordinación efectiva requiere una entidad con autoridad presupuestal y con conocimiento de los detalles de las políticas públicas. El DNP tiene este conocimiento, pero sin la autoridad presupuestal (es decir, sin el manejo del presupuesto de inversión) su rol se reducirá a ser un consejero. Tendrá voz, pero no voto.

Existe una razón adicional por la que el DNP es la entidad del Gobierno con mayor capacidad para asignar eficientemente el presupuesto de inversión. La distribución eficiente del mismo requiere no solo conocimiento y acciones multisectoriales, sino también interregionales. Las regiones de Colombia son muy diferentes entre sí en términos sociales, geográficos y económicos, y en consecuencia tienen necesidades y vocaciones diferentes. Como hemos explicado en ocasiones anteriores, el Gobierno nacional debe aprovechar y atender esta heterogeneidad implementando políticas versátiles, que estén diseñadas desde el principio para solucionar los problemas específicos de cada territorio. Esto exige una transformación de la estructura tradicional del Gobierno, de metas y programas principalmente sectoriales, a una estructura en la que cada sector haga en cada región únicamente lo que allí más se necesite. Nuevamente, el DNP es la entidad del Estado con mayor capacidad para liderar esta transformación, pues mantiene una interlocución permanente con las regiones, cuenta con grupos especializados en diagnosticar y aprovechar diferencias regionales, y tiene una amplia experiencia en el liderazgo técnico y presupuestal de programas de inversión regionales.

Llegar a ser la entidad con la mayor capacidad del Estado para asignar eficientemente el presupuesto de inversión le ha tomado al DNP 60 años de transformaciones y aprendizajes. Dicho conocimiento no podría ser automáticamente transferido a ninguna entidad, por más competente o sólida que esta sea. El proceso de aprendizaje tendría un alto costo para el país en términos de calidad de la inversión pública.

En conclusión, si al Gobierno le preocupa que su sistema presupuestal sea engorroso para las entidades, bienvenida sea esta discusión. Si existen problemas en la interlocución entre el Ministerio de Hacienda y el DNP por incompatibilidades entre sus sistemas de información, la solución es llevar a cabo una reestructuración de estos y no llevarse 47 billones de pesos de la entidad que está diseñada para asignarlos eficientemente a una entidad sin ninguna experiencia en esa materia.

La preocupación fundamental del Ministerio de Hacienda en materia de inversión pública en la coyuntura actual no debería ser cómo hacer más fácil su ejecución, sino cómo garantizar que dicha inversión sea de la magnitud que el país necesita. Hoy esto no está garantizado, pues el Gobierno ha anunciado explícitamente que el plan de inversiones de su plan de desarrollo solo será ejecutado en la medida en que haya recursos con qué financiarlo. En otras palabras, el Gobierno le ha propuesto al país un conjunto prioritario de inversiones, pero ha reconocido que no tiene cómo pagarlo.

En vista de todo lo anterior, esperamos que, por el bien del país, el Gobierno retire del plan de desarrollo su propuesta de pasar el control del presupuesto de inversión del DNP al Ministerio de Hacienda, o, en su defecto, que el Congreso no la acepte. Como lo manifestaron 11 exdirectores del DNP en una carta dirigida al Gobierno, aprobar esta reforma sería un error histórico.

* Andrés Trejos es candidato a Ph.D. en economía de la University College London y Allison Benson, candidata a Ph.D. en desarrollo internacional de la London School of Economics.

840368

2019-02-18T12:31:54-05:00

article

2019-02-18T18:26:11-05:00

ficaco04_81

none

Andrés Trejos y Allison Benson* / especial para El Espectador

Economía

Análisis: Acabar con Planeación Nacional sería un error histórico

69

10803

10872

 

contenido-exclusivo

¿Qué originó el derrumbe en la vía al Llano?

La Fed reduce nuevamente las tasas de interés

contenido-exclusivo