Así planifican el campo y las zidres

La Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) es un ente técnico, una suerte de tanque de pensamiento estatal, creado en 2011 para orientar la política pública del sector rural y cuyo principal usuario es el Ministerio de Agricultura. Sin embargo, la UPRA busca influir cada vez más en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial departamentales y municipales, pues el Gobierno calcula que en el 80% de esas cartas de navegación el componente de desarrollo rural no está incluido o está mal formulado. (Lea: Así quedó la ley de Zidres)

Uno de sus mayores esfuerzos hoy está en ordenar el territorio nacional en términos productivos, con las gobernaciones y los gremios agropecuarios. Se trata de identificar las zonas aptas para determinados cultivos y actividades pecuarias, tomando en cuenta factores físicos, como el clima; socioecosistémicos, como el nivel de erosión, y socioeconómicos, como la presencia institucional. La idea es entregar mapas o zonificaciones que orienten las decisiones de los productores y la política territorial, mostrándoles qué y dónde es posible y rentable sembrar o explotar.

Hasta ahora se conocen las zonificaciones de cultivos forestales comerciales y de papa, para los cuales hay, respectivamente, más de 20 millones y 1,9 millones de hectáreas potenciales en el país. Este año se publicará la información para otros productos, como palma, caucho y maíz (ver infografía). Luego de esa identificación vendrá el trazado de metas realizables, como la que se ha puesto el gremio palmero, que busca pasar de medio millón de hectáreas sembradas a un millón. De acuerdo con cálculos de Fedepalma y la UPRA, en la Altillanura hay cerca de cinco millones de hectáreas potenciales para palma.

El objetivo de la Unidad es formular planes de ordenamiento productivo y consolidar acuerdos con los entes territoriales para que se lleve a la práctica, para lo cual las gobernaciones han recibido una guía hecha por la UPRA. La metodología, según Felipe Fonseca, su director, es insumo para una tarea que el Gobierno le ha delegado y que ha sido rechazada por organizaciones campesinas y ONG: la identificación de las polémicas zonas de interés de desarrollo rural económico y social (zidres).

Luego de varios intentos ante el Legislativo, la aprobación de la ley que crea estas zonas francas para la explotación agropecuaria se dio en diciembre pasado, pero actualmente está demandada ante la Corte Constitucional. En diálogo con este diario, Fonseca asegura que el ordenamiento productivo, sin ampliar la actual frontera agropecuaria, no sólo se debe hacer de cara a las zidres sino a cualquier actividad productiva en Colombia.

¿Cuál es la competencia de la UPRA en la determinación de las zidres?

La Ley de Zidres le reconoce a la UPRA su carácter técnico, y las zonas deben ser definidas por nosotros. Para identificarlas, estamos esperando el decreto de reglamentación, que tiene un plazo de seis meses para ser expedido y que está siendo diseñado por Presidencia, a través de la oficina de la alta consejera María Lorena Gutiérrez. Lo primero es identificar las zonas potenciales, con requisitos técnicos, con restricciones (como parques naturales o páramos) y condicionantes. Eso no significa que esas zonas potenciales serán las zidres, porque luego viene una delimitación a través de un documento Conpes. También dice la ley que se debe hacer un plan de desarrollo rural integral y un plan de ordenamiento productivo y social de la propiedad rural. Luego se aprobarán esas zonas en el consejo de ministros. No sabemos aún si se declararán todas al tiempo o una a una, y viene la presentación de los proyectos productivos ante el Minagricultura por parte de quienes decidan llevarlos a cabo. A mi modo de ver, esa es la parte más compleja, porque los requisitos establecidos son muy exigentes, como un sistema que garantice la compra de la producción a precios de mercado durante todo el proyecto. Pero eso garantiza que el proyecto sea exitoso. Las zidres deberán cumplir con cinco requisitos: que estén aisladas de centros urbanos, que demanden altos costos de adaptación productiva por características agrológicas y climáticas, que tengan baja densidad poblacional, altos índices y carencia de infraestructura mínima para la comercialización.

¿Cómo identificar las zidres hoy, cuando de base hay enormes vacíos en la información catastral del país?

Creemos que tenemos que identificarlas con la información disponible porque nos corresponde esa etapa de prefactibilidad. Tener mejor información no mejorará el nivel de detalle que debe levantar el inversionista que presente el proyecto, como el estudio de títulos.

¿Cuál es la participación de los entes territoriales en el plan de desarrollo rural que la UPRA debe hacer para las zidres, pues una de las críticas es que esas zonas opacan la autonomía de los territorios, dado que las decisiones las toma el consejo de ministros, a nivel nacional?

Quedó incluida la participación de instancias como las gobernaciones. El informe que entregue la UPRA debe contener un plan de desarrollo rural integral y un plan de ordenamiento productivo y social de la propiedad, en el cual participarán las entidades que tengan competencia para la regularización de los mismos, y se procederá a sanear situaciones imperfectas garantizando seguridad jurídica, según la ley. Nos corresponde articularnos con el DNP para el plan de desarrollo rural e integral y con las gobernaciones para las áreas probables en las que se declararían las zidres. El plan de ordenamiento productivo, no sólo pensando en zidres, lo hemos venido trabajando con los departamentos, entendidos desde la región y los sectores.

La UPRA debe hacer una anotación en folio de matrícula inmobiliaria de los predios que queden en una zidres. ¿No se puede pensar que, como dicen los críticos a esas zonas, se está vulnerando la propiedad privada?

La inscripción es una práctica que en el país debería aplicarse al generar cualquier declaratoria o reglamentación. Es parte de la coordinación institucional. Cuando se declara un parque nacional, todos los predios quedan congelados porque se genera una restricción para el desarrollo productivo. Alguien tiene que ser responsable de que se haga la inscripción para efectos, por ejemplo, de solicitudes ante entidades bancarias. El productor lleva su título de propiedad como garantía, a pesar de que no puede adelantar una actividad agropecuaria. Y la entidad, como no está la inscripción, no tiene cómo cruzar, y le presta. En el caso de la inscripción de zidres, le va a dar al propietario una serie de posibilidades de desarrollo, como buscar alianzas.

¿Qué rol desempeña la UPRA, por ejemplo, en garantizar que haya tierras para un eventual fondo de tierras acordado en La Habana?

Técnicamente, lo que hacemos es una evaluación de tierras para que, independientemente de la naturaleza jurídica, se sepa para qué sirven. Para efectos del desarrollo agropecuario, todas esas reglamentaciones especiales pueden ser interpretadas como un condicionante. Por ejemplo, con los resguardos indígenas, tenemos las zonificaciones para todo el país, pero generamos ese condicionante porque no los podemos obligar a cultivar algo, pero se les puede dar análisis técnicos para que tomen mejores decisiones.

¿La zonificación para forestales que presentaron el año pasado ha tenido algún impacto?

No, y ha sido un desafío. El origen de ese proyecto fue una tarea del Conpes de 2013 que le pedía a la UPRA identificar zonas para orientar el certificado de incentivo forestal. Pero encontramos que se trata de un problema de fondo de la política comercial forestal. Este año estamos desarrollando las bases de esa política. Y lo digo con la propiedad de ser ingeniero forestal de formación: debe haber ese cambio. Se ha aplicado la metodología. Minagricultura y Finagro la adoptaron para orientar los certificados de incentivo forestal. Colombia tiene 450.000 hectáreas forestales comerciales sembradas en 23 especies, dispersas y pequeñas, por lo que no hay una industria forestal importante. En mi opinión, no hay un gremio fuerte consolidado. Fedemaderas está en una zona de confort, pero el potencial que identificó este estudio es enorme y necesitamos partir de una apuesta productiva de mayor impacto. Estamos importando madera. La mejor, y más cara, es importada de zonas septentrionales, donde la madera sólo crece en una época del año, pero en Colombia podemos tener aprovechamiento mucho más eficiente. Debe haber política pública e institucionalidad, institutos de investigación. Y esto también es un llamado a la academia. Yo soy fruto de la generación a la que le enseñaron a proteger el bosque y gestionar ambientalmente los recursos, y eso es importante, pero creo que necesitamos fortalecer la industria.

Según el trabajo preliminar que se ha hecho en la Altillanura, ésta tiene características muy favorables para la producción. ¿Por qué cree que no se ha podido explotar y que el Gobierno propone las zidres como la solución?

Han sido factores como falta de infraestructura vial y mano de obra. Son zonas que hasta no hace mucho estaban siendo colonizadas. El desarrollo se concentró en las principales capitales y asentamientos: Valle del Cauca, Antioquia, en el altiplano cundiboyacense, Santander, Cauca o Nariño. Pero esas zonas son tan apartadas que no se ha aprovechado el potencial y por eso se ha mirado la Altillanura con tanto interés.

Pero, entonces, ¿no es cierto lo que hemos escuchado sobre que es muy ácida y difícil de cultivar?

No. La Altillanura tiene vocación, desde el punto de vista de subsuelo, para actividades agrícolas. No toda, sino las áreas demarcadas en el mapa.

La Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) es un ente técnico, una suerte de tanque de pensamiento estatal, creado en 2011 para orientar la política pública del sector rural y cuyo principal usuario es el Ministerio de Agricultura. Sin embargo, la UPRA busca influir cada vez más en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial departamentales y municipales, pues el Gobierno calcula que en el 80% de esas cartas de navegación el componente de desarrollo rural no está incluido o está mal formulado. (Lea: Así quedó la ley de Zidres)

Uno de sus mayores esfuerzos hoy está en ordenar el territorio nacional en términos productivos, con las gobernaciones y los gremios agropecuarios. Se trata de identificar las zonas aptas para determinados cultivos y actividades pecuarias, tomando en cuenta factores físicos, como el clima; socioecosistémicos, como el nivel de erosión, y socioeconómicos, como la presencia institucional. La idea es entregar mapas o zonificaciones que orienten las decisiones de los productores y la política territorial, mostrándoles qué y dónde es posible y rentable sembrar o explotar.

Hasta ahora se conocen las zonificaciones de cultivos forestales comerciales y de papa, para los cuales hay, respectivamente, más de 20 millones y 1,9 millones de hectáreas potenciales en el país. Este año se publicará la información para otros productos, como palma, caucho y maíz (ver infografía). Luego de esa identificación vendrá el trazado de metas realizables, como la que se ha puesto el gremio palmero, que busca pasar de medio millón de hectáreas sembradas a un millón. De acuerdo con cálculos de Fedepalma y la UPRA, en la Altillanura hay cerca de cinco millones de hectáreas potenciales para palma.

El objetivo de la Unidad es formular planes de ordenamiento productivo y consolidar acuerdos con los entes territoriales para que se lleve a la práctica, para lo cual las gobernaciones han recibido una guía hecha por la UPRA. La metodología, según Felipe Fonseca, su director, es insumo para una tarea que el Gobierno le ha delegado y que ha sido rechazada por organizaciones campesinas y ONG: la identificación de las polémicas zonas de interés de desarrollo rural económico y social (zidres).

Luego de varios intentos ante el Legislativo, la aprobación de la ley que crea estas zonas francas para la explotación agropecuaria se dio en diciembre pasado, pero actualmente está demandada ante la Corte Constitucional. En diálogo con este diario, Fonseca asegura que el ordenamiento productivo, sin ampliar la actual frontera agropecuaria, no sólo se debe hacer de cara a las zidres sino a cualquier actividad productiva en Colombia.

¿Cuál es la competencia de la UPRA en la determinación de las zidres?

La Ley de Zidres le reconoce a la UPRA su carácter técnico, y las zonas deben ser definidas por nosotros. Para identificarlas, estamos esperando el decreto de reglamentación, que tiene un plazo de seis meses para ser expedido y que está siendo diseñado por Presidencia, a través de la oficina de la alta consejera María Lorena Gutiérrez. Lo primero es identificar las zonas potenciales, con requisitos técnicos, con restricciones (como parques naturales o páramos) y condicionantes. Eso no significa que esas zonas potenciales serán las zidres, porque luego viene una delimitación a través de un documento Conpes. También dice la ley que se debe hacer un plan de desarrollo rural integral y un plan de ordenamiento productivo y social de la propiedad rural. Luego se aprobarán esas zonas en el consejo de ministros. No sabemos aún si se declararán todas al tiempo o una a una, y viene la presentación de los proyectos productivos ante el Minagricultura por parte de quienes decidan llevarlos a cabo. A mi modo de ver, esa es la parte más compleja, porque los requisitos establecidos son muy exigentes, como un sistema que garantice la compra de la producción a precios de mercado durante todo el proyecto. Pero eso garantiza que el proyecto sea exitoso. Las zidres deberán cumplir con cinco requisitos: que estén aisladas de centros urbanos, que demanden altos costos de adaptación productiva por características agrológicas y climáticas, que tengan baja densidad poblacional, altos índices y carencia de infraestructura mínima para la comercialización.

¿Cómo identificar las zidres hoy, cuando de base hay enormes vacíos en la información catastral del país?

Creemos que tenemos que identificarlas con la información disponible porque nos corresponde esa etapa de prefactibilidad. Tener mejor información no mejorará el nivel de detalle que debe levantar el inversionista que presente el proyecto, como el estudio de títulos.

¿Cuál es la participación de los entes territoriales en el plan de desarrollo rural que la UPRA debe hacer para las zidres, pues una de las críticas es que esas zonas opacan la autonomía de los territorios, dado que las decisiones las toma el consejo de ministros, a nivel nacional?

Quedó incluida la participación de instancias como las gobernaciones. El informe que entregue la UPRA debe contener un plan de desarrollo rural integral y un plan de ordenamiento productivo y social de la propiedad, en el cual participarán las entidades que tengan competencia para la regularización de los mismos, y se procederá a sanear situaciones imperfectas garantizando seguridad jurídica, según la ley. Nos corresponde articularnos con el DNP para el plan de desarrollo rural e integral y con las gobernaciones para las áreas probables en las que se declararían las zidres. El plan de ordenamiento productivo, no sólo pensando en zidres, lo hemos venido trabajando con los departamentos, entendidos desde la región y los sectores.

La UPRA debe hacer una anotación en folio de matrícula inmobiliaria de los predios que queden en una zidres. ¿No se puede pensar que, como dicen los críticos a esas zonas, se está vulnerando la propiedad privada?

La inscripción es una práctica que en el país debería aplicarse al generar cualquier declaratoria o reglamentación. Es parte de la coordinación institucional. Cuando se declara un parque nacional, todos los predios quedan congelados porque se genera una restricción para el desarrollo productivo. Alguien tiene que ser responsable de que se haga la inscripción para efectos, por ejemplo, de solicitudes ante entidades bancarias. El productor lleva su título de propiedad como garantía, a pesar de que no puede adelantar una actividad agropecuaria. Y la entidad, como no está la inscripción, no tiene cómo cruzar, y le presta. En el caso de la inscripción de zidres, le va a dar al propietario una serie de posibilidades de desarrollo, como buscar alianzas.

¿Qué rol desempeña la UPRA, por ejemplo, en garantizar que haya tierras para un eventual fondo de tierras acordado en La Habana?

Técnicamente, lo que hacemos es una evaluación de tierras para que, independientemente de la naturaleza jurídica, se sepa para qué sirven. Para efectos del desarrollo agropecuario, todas esas reglamentaciones especiales pueden ser interpretadas como un condicionante. Por ejemplo, con los resguardos indígenas, tenemos las zonificaciones para todo el país, pero generamos ese condicionante porque no los podemos obligar a cultivar algo, pero se les puede dar análisis técnicos para que tomen mejores decisiones.

¿La zonificación para forestales que presentaron el año pasado ha tenido algún impacto?

No, y ha sido un desafío. El origen de ese proyecto fue una tarea del Conpes de 2013 que le pedía a la UPRA identificar zonas para orientar el certificado de incentivo forestal. Pero encontramos que se trata de un problema de fondo de la política comercial forestal. Este año estamos desarrollando las bases de esa política. Y lo digo con la propiedad de ser ingeniero forestal de formación: debe haber ese cambio. Se ha aplicado la metodología. Minagricultura y Finagro la adoptaron para orientar los certificados de incentivo forestal. Colombia tiene 450.000 hectáreas forestales comerciales sembradas en 23 especies, dispersas y pequeñas, por lo que no hay una industria forestal importante. En mi opinión, no hay un gremio fuerte consolidado. Fedemaderas está en una zona de confort, pero el potencial que identificó este estudio es enorme y necesitamos partir de una apuesta productiva de mayor impacto. Estamos importando madera. La mejor, y más cara, es importada de zonas septentrionales, donde la madera sólo crece en una época del año, pero en Colombia podemos tener aprovechamiento mucho más eficiente. Debe haber política pública e institucionalidad, institutos de investigación. Y esto también es un llamado a la academia. Yo soy fruto de la generación a la que le enseñaron a proteger el bosque y gestionar ambientalmente los recursos, y eso es importante, pero creo que necesitamos fortalecer la industria.

Según el trabajo preliminar que se ha hecho en la Altillanura, ésta tiene características muy favorables para la producción. ¿Por qué cree que no se ha podido explotar y que el Gobierno propone las zidres como la solución?

Han sido factores como falta de infraestructura vial y mano de obra. Son zonas que hasta no hace mucho estaban siendo colonizadas. El desarrollo se concentró en las principales capitales y asentamientos: Valle del Cauca, Antioquia, en el altiplano cundiboyacense, Santander, Cauca o Nariño. Pero esas zonas son tan apartadas que no se ha aprovechado el potencial y por eso se ha mirado la Altillanura con tanto interés.

Pero, entonces, ¿no es cierto lo que hemos escuchado sobre que es muy ácida y difícil de cultivar?

No. La Altillanura tiene vocación, desde el punto de vista de subsuelo, para actividades agrícolas. No toda, sino las áreas demarcadas en el mapa.