Informe de comisión de expertos

Dieta para adelgazar el gasto público en Colombia

El documento presentado al Ministerio de Hacienda hace diagnósticos y recomienda acciones a largo y mediano plazo en temas como pensiones, salud, educación, subsidios y defensa.

iStock

En febrero de este año, el Gobierno creó la Comisión del Gasto y la Inversión Pública para buscar fórmulas y rediseñar el esquema de gastos públicos del país. Este grupo de nueve expertos, entre los que figuran un exgerente del Banco de la República, un exministro de Hacienda y un exmagistrado de la Corte Constitucional, entre otros, presentó recientemente su informe, que incluye diagnósticos y recomendaciones en cinco sectores claves para la salud fiscal del país, así como la vida de millones de colombianos. (Lea "Gobierno fijó en 2,7% crecimiento económico para 2018")

Los focos de análisis de la Comisión fueron pensiones, salud, educación, defensa y el gasto en subsidios a las personas y al sector productivo.

En general, no se trata tanto de una reducción inminente del gasto (aunque también hay de eso), sino de un diseño más inteligente en la forma como se invierten los recursos públicos en estos temas.

La Comisión analiza el panorama económico actual y a mediano plazo del país y saca duras conclusiones, como que las reformas tributarias de los últimos 25 años y el mayor control del gasto público no han evitado que se presenten “déficits totales y, con contadas excepciones, déficits primarios”.

Reconoce que el bajonazo en las rentas del petróleo impactó fuertemente la economía nacional y advierte de que “el panorama fiscal no está despejado, dado el objetivo de la regla fiscal de llegar a un déficit total estructural de 1 % del PIB en 2022, lo cual implica producir ajustes por el lado de los gastos y/o ingresos”.

El documento, que ya fue presentado al Ministerio de Hacienda, asegura que es necesario revisar de nuevo el rubro de ingresos (a pesar de que también fue analizado por otra comisión especial): “esta Comisión considera importante que el Gobierno evalúe de nuevo medidas para lograr un mayor recaudo y un sistema tributario más eficiente y equitativo”.

El gasto en salud

La Comisión reconoce que desde la Ley 100 de 1993 se ha visto una mejoría en los indicadores de salud, en especial en cobertura, pero todavía persisten retos grandes en materia de calidad del servicio.

Entre los principales problemas está el de la organización industrial del sector y el diseño general de la atención en salud, que poco se enfoca en la prevención y tiende a favorecer tratamientos más costosos de lo necesario.

Además, advierte sobre la falta de coherencia entre los beneficios que ofrece el sistema y el flujo de gastos que genera.

La Comisión también se refirió al cambio que se realizó en febrero de 2017, cuando se terminó el Plan Obligatorio de Salud (POS) hacia el aplicativo Mipres, con lo cual ahora se define los servicios que están excluidos del régimen

Los expertos consideran que los avances que está haciendo el Gobierno con el sistema Mipres constituyen un primer paso en la dirección adecuada, aunque falta avanzar en el diseño de esquemas sancionatorios basados en esa información.

Es por esto que la Comisión recomienda avanzar en la incorporación de elementos de prevención y de calidad del servicio, como factores de remuneración de las EPS a través de la unidad de pago por capitación (UPC), que es lo que paga el Gobierno por cada usuario.

También propone revisar el valor de la UPC para que refleje el costo de los servicios y medicamentos que deben cubrirse con esos recursos por parte de las EPS.

Asimismo, destaca la necesidad de crear fuentes adicionales de financiación y del reconocimiento de las deudas con los actores del sector.

La bomba de tiempo pensional

Bajo la mirada de la Comisión, el sistema pensional de Colombia presenta baja cobertura, el gasto público del sistema es altamente regresivo y éste resulta, a su vez, “alarmantemente costoso en términos fiscales”.

Por ejemplo, apenas 24 % de los mayores de 65 años tienen actualmente acceso a una pensión. Y si el escenario se mantiene de esta forma, la cifra llegaría a 17 % para 2050.

Según el documento, hay una alta concentración de los subsidios en los niveles de ingreso elevado, que sólo representan el 3 % de la población: 86 % de los subsidios pensionales se dirigen al 20 % más rico de la población, mientras el quintil de más bajos ingresos sólo recibe el 0,1 % de los subsidios”. Esto quiere decir que 46 % de la población no alcanza a financiar una pensión mínima con sus cotizaciones (aunque tampoco está en situación de pobreza), pero sí termina financiando las pensiones de las personas con mejores ingresos mediante aportes al sistema.

Las principales recomendaciones de la Comisión, en temas estructurales, incluyen aumentar la edad de jubilación, vinculándola de manera sistemática y periódica a parámetros demográficos.

También se habla de aumentar los porcentajes de cotización a 18 % para asegurar la sostenibilidad financiera del sistema, así como reducir el tope existente para las pensiones del régimen de prima media (RPM), que se ubica en 25 salarios mínimos.

También recomienda planificar mejor las inversiones de tal forma que reflejen el ciclo de vida de los equipos que se compran. Además, propone simplificar y hacer más transparentes los sistemas de remuneración.

Los retos en educación

La Comisión dedicó su análisis a tres sectores de la educación: superior, básica y media, y la educación inicial y atención integral a la primera infancia (Eiaipi). En los tres rubros identificó problemas de cobertura y calidad, aunque destaca que ha habido avances importantes en estos temas para todos los sectores.

Por ejemplo, en cuanto a la Eiaipi, la Comisión recomienda que su financiación debe ser desde el presupuesto general y sus recursos deben estar desligados de la evolución de cualquier impuesto. También asegura que el Ministerio de Educación (MEN) debe encargarse de la política de educación inicial, mientras que el ICBF enfoque su atención en niños menores de tres años.

En el segmento de básica y media, la Comisión identificó que, debido a que buena parte del rubro se financia con el Sistema General de Participaciones (SGP), esto introduce una alta complejidad en la forma como se asignan los recursos, y los cambios constantes en las fórmulas que gobiernan esta repartición les imprimen inestabilidad y baja predictibilidad a los recursos que recibirán los colegios y las entidades territoriales.

Las recomendaciones incluyen que el Gobierno asigne directamente la porción de recursos del SGP para que cada entidad territorial cubra los gastos de nómina. En 10 años se deben estandarizar las plantas docentes y administrativas de los colegios. También sugiere traducir la remuneración actual de los docentes al formato general en el que el ingreso anual consta de un salario y las primas de ley que aplican a todos los ciudadanos que reciben su remuneración a través de un contrato laboral.

En educación superior, uno de los problemas identificados es que la estimulación de la oferta y la demanda por parte del Gobierno presenta problemas. En el primer caso, la asignación de los recursos tiene limitados incentivos para eficiencia y calidad. Y en cuanto a la demanda a través de créditos de Icetex, una buena proporción de estos está enfocada en estudiantes de programas o instituciones sin acreditación de calidad.

Por eso, una de las principales recomendaciones es fortalecer la calidad de las universidades y revisar los criterios de los procesos de acreditación para que, sin perder exigencia, reconozcan la heterogeneidad de la educación, principalmente entre universitaria, técnica y tecnológica.

También hace recomendaciones transversales a todo el tema, como la creación de una Superintendencia de Educación, que pueda intervenir las secretarías de educación y las instituciones educativas para vigilar el buen uso de los recursos, y desligar el Sena del Ministerio del Trabajo para ponerlo bajo el control del MEN.

El sector defensa

La Comisión indica que si bien el gasto militar y de policía es relativamente alto en comparación con otros países de América Latina, no es excesivo entre países que enfrentan amenazas internas de diverso tipo. Y ha venido bajando desde 2009 hasta representar, en 2016, el 3,4 % del PIB.

Sin embargo, el gasto militar y de la Policía es demasiado rígido: en un 66 % se debe al pago de salarios, pensiones y asignaciones de retiro.

La rigidez radica en que es necesario tener presencia de personal uniformado para el control de todas las áreas del país.

Y en el caso de las pensiones y asignaciones de retiro, se trata de derechos adquiridos que el sector tiene que asumir.

De esta manera, la Comisión recomienda recomponer el gasto con base en los compromisos del Acuerdo de Paz, pues el Estado debe garantizar la seguridad en todo el territorio, y en particular en las zonas que estaban en conflicto, con énfasis en la fuerza policial.

Fin a exenciones de renta y subsidios agrícolas

Los subsidios sociales constituyen una presión importante para el gasto público. En la actualidad representan, de lejos, la mayor parte del gasto. Para 2014, este tipo de ayuda fue de $69,5 billones, mientras que los productivos fueron tan sólo de $1,2 billones. Todas las propuestas de la Comisión se dirigen a que sea en el Conpes (Consejo Nacional de Política Económica y Social) donde se defina buena parte de la finalidad de los subsidios. Así está contemplado en una iniciativa que hace curso en el Congreso. “Establecer un proceso estandarizado que debe ser aprobado por el Conpes para diseñar, evaluar y entregar los recursos de subsidio”, dice el informe de la Comisión. Este proceso debe asegurar que el subsidio tenga la justificación económica adecuada, que la intervención sea costo-efectiva y que no tenga un efecto indeseado sobre el comportamiento de los individuos o empresas, precisa el informe.

La Comisión sugiere revisar “los subsidios que se entregan a través de las exenciones tributarias al impuesto corporativo de renta, los subsidios a los productores agrícolas que se entregan a través de Finagro”. También recomienda poner lupa a los subsidios que concentran una mayor proporción de recursos.