"Incentivos tributarios son sólo un factor para invertir y generar empleo": Noel Pérez

El experto de la Cepal señala que existen "otros elementos externos al sistema tributario que son relevantes, como la calidad de las instituciones, la infraestructura, el tamaño del mercado, la estabilidad económica, política y social, entre otros".

Noel Pérez, jefe de la Unidad de Asuntos Fiscales, de la División de Desarrollo Económico de la Cepal.Cristian Garavito - El Espectador

Noel Pérez es jefe de la Unidad de Asuntos Fiscales, de la División de Desarrollo Económico de la Cepal. En el marco de su participación del seminario regional sobre beneficios tributarios organizado en Bogotá por la Friedrich-Ebert-Stiftung (Fescol), Dejusticia y la International Budget Partnership (IBP) esta semana, respondió algunas preguntas para El Espectador. 

¿Cómo evalúa en términos generales la estructura fiscal colombiana? ¿Es similar a la de otros países de América Latina?

La estructura tributaria de la región, en promedio, es más baja que la de los países de la OCDE, lo que limita la movilización de recursos internos en los países de la región para avanzar con la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Otra característica es que, en promedio, los países de la región tienen una estructura de ingresos que se sustenta principalmente en impuestos indirectos, relegando a segundo término los impuestos directos, lo que tiene implicaciones sobre la progresividad del sistema tributario.  

En cuanto al contexto fiscal de la región para 2019, de acuerdo al Estudio Económico 2019, los países de la región prevén continuar este año con el proceso de consolidación orientado a mejorar el resultado primario para estabilizar la trayectoria de la deuda pública. El déficit primario de América Latina —como medida del esfuerzo fiscal a corto plazo— representaría el 0,2% del PIB en 2019, en comparación con el 0,4% del PIB observado en 2018. La mejora del resultado primario en América Latina respondería al recorte previsto del gasto primario, que bajaría del 18,6% del PIB en 2018 al 18,4% del PIB en 2019.

Respecto de los ingresos públicos en América Latina se prevé que durante 2019 se mantengan estables en el nivel observado en 2018 (18,2% del PIB). Sin embargo, existe el riesgo de que la desaceleración económica y los menores precios de las materias primas puedan incidir negativamente en los ingresos durante el año. En este contexto, una reducción de los ingresos fiscales podría traducirse en un ajuste mayor al gasto público durante el año para alcanzar el resultado fiscal proyectado para 2019 o en un mayor déficit.

En cuanto a la deuda pública bruta de los gobiernos centrales de América Latina alcanzó un 41,9% del PIB en promedio durante el primer trimestre de 2019, una disminución de 0,6 puntos porcentuales del PIB con relación al cierre de 2018, si bien cabe precisar que su comportamiento fue heterogéneo entre los países en este período.

¿En qué casos o qué tipos de beneficios tributarios son positivos para dinamizar la economía y generar equidad?

El Informe “Los incentivos fiscales a las empresas en América Latina y el Caribe”, publicado por la Cepal y Oxfam, tiene como objetivo analizar la política de incentivos tributarios en la región, con el propósito de promover el debate y la necesaria revisión de estos instrumentos desde una perspectiva de eficiencia y equidad fiscal, impacto en la economía y gobernabilidad en su diseño y monitoreo.

Los incentivos tributarios son herramientas de política fiscal, que a través del uso de regímenes tributarios diferenciados, buscan alcanzar distintos objetivos de política pública. Sin embargo, implican una pérdida recaudatoria y beneficios para ciertos contribuyentes. Por lo tanto, la efectividad de la política de incentivos tributarios depende, en gran medida, de una buena gobernanza en su diseño, definición, implementación, gestión, seguimiento y evaluación, donde los aspectos relacionados con la transparencia, la rendición de cuentas y la coordinación entre actores clave.

De acuerdo con la evidencia disponible a nivel internacional, los instrumentos que suelen ser más efectivos para fomentar la inversión son aquellos que vinculan la magnitud de la inversión realizada y reducen el costo del capital, como las deducciones, los créditos tributarios y los esquemas de depreciación acelerada. No obstante, su efectividad debería determinarse caso a caso a través de evaluaciones costo beneficio.

En la reciente ley de financiamiento en Colombia se dieron beneficios tributarios a sector determinados como agroindustria o economía naranja. ¿Es positivo dar beneficios específicos por sectores?

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La efectividad de los incentivos tributarios depende en gran medida del tipo de incentivo que se diseñe y de la buena gobernanza en su definición, implementación, gestión, seguimiento y evaluación, donde los aspectos relacionados con la transparencia, la rendición de cuentas y la coordinación. Como ya se mencionó, los incentivos tributarios representan un instrumento adicional entre las herramientas de política fiscal, por lo que deben ser evaluados tanto en el logro de sus objetivos, como respecto a su eficiencia relativa a otros instrumentos de política fiscal, como el gasto público.

En este sentido, el Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2019 de la CEPAL, presenta un capitulo en el que se analizan los gastos tributarios, incluidos los incentivos tributarios, como una herramienta para alcanzar el cumplimiento los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030. El capítulo presenta una vinculación entre distintos ODS (5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 16 y 17) y un listado de incentivos tributarios que ofrecen los países de la región y que podrían evaluarse y reorientarse a impulsar los ODS. Al respecto, un caso interesante es el del Consejo Nacional de Beneficios Tributarios de Ciencia, Tecnología e Innovación de Colombia que considera dentro de sus criterios de puntaje adicional el aporte al cumplimiento de las metas establecidas dentro de los ODS de los proyectos que califica.  

También con la ley de financiamiento se reduce la tasa efectiva de tributación de las empresas en los próximos años. Uno de los argumentos ha sido que ayudará a generar empleo. ¿En general eso se cumple: que las empresas, al tener menos cargas como las tributarias, generen empleo?

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De acuerdo al análisis realizado en el Informe “Los incentivos fiscales a las empresas en América Latina y el Caribe”, los estudios disponibles que buscan determinar la efectividad de los incentivos tributarios concluyen que estos instrumentos constituyen sólo uno de los factores que pueden afectar la inversión y la generación de empleo, dado que existen otros elementos externos al sistema tributario que son relevantes, como la calidad de las instituciones, la infraestructura, el tamaño del mercado, la estabilidad económica, política y social, entre otros.  

En este sentido, en el Informe “Los incentivos fiscales a las empresas en América Latina y el Caribe” se presenta una propuesta de lineamientos para la gobernanza de los incentivos tributarios que busca contribuir a que los países de la región cuenten con una herramienta para analizar sus políticas de incentivos tributarios. Esta propuesta incluye las siguientes consideraciones:

1. Proporcionar incentivos tributarios a través de leyes tributarias y/o consolidarlos en una sección del código tributario.

2. Incluir en la legislación la justificación para establecer/mantener incentivos tributarios y exponer claramente los objetivos que se persiguen.

3. Incluir en la legislación la vigencia/término del régimen y el requisito de evaluación periódica para decidir su continuación, reforma o eliminación.

4. Establecer normas para acceder a incentivos tributarios con criterios de elegibilidad claros, sencillos y medibles.

5. Facilitar el acceso a la legislación completa sobre incentivos tributarios (leyes, decretos, reglamentos, instrucciones administrativas, etc.) y e informar sobre los incentivos vigentes, criterios de elegibilidad, valores otorgados, procedimientos a seguir para obtenerlos y beneficiarios (considerando limitaciones por secreto fiscal).

6. Evaluar la eficiencia relativa a otros instrumentos, dado que los incentivos tributarios no son el único instrumento para alcanzar objetivos de política.

7. Incluir los informes de gastos tributarios en la discusión del presupuesto de cada año y presentarlos de manera que se facilite su comparación con otros gastos presupuestarios.

8. Participación activa del Ministerio de Finanzas/Hacienda y la Administración Tributaria en los procesos de diseño, definición, evaluación, recopilación de información, supervisión y seguimiento de los incentivos tributarios.

9. Propiciar una mayor participación ciudadana y coordinación entre las distintas instituciones de gobierno involucradas.

10. Avanzar hacia una mayor cooperación y coordinación internacional. Promover que los países unan esfuerzos para adoptar pactos de buenas prácticas en el uso de los incentivos fiscales, fortalecer la cooperación tributaria regional y evitar la competencia fiscal nociva entre países.

¿Cómo pueden jugar factores coyunturales como la guerra comercial entre China y Estados Unidos en el recaudo fiscal de los países de la región?

El Estudio Económico 2019 señala que la trayectoria económica promedio de los países de la región se ha visto influenciada, en parte, por un debilitamiento sincronizado de la economía mundial que ha derivado en un escenario internacional desfavorable para la región. Las tensiones comerciales y los problemas geopolíticos han contribuido a la desaceleración de la dinámica del crecimiento mundial, a una mayor volatilidad financiera y a un empeoramiento de las expectativas de crecimiento futuro. En combinación con el menor dinamismo del crecimiento, el comercio mundial se ha debilitado en medio de las crecientes tensiones comerciales. Muestra de ello es que a inicios de 2019, la tasa de variación interanual del volumen de comercio mundial llegó a ser negativa, algo que no sucedía desde la crisis mundial de 2008-2009. En parte, como consecuencia de este menor dinamismo de la actividad y el comercio, se proyecta que, en promedio, los precios de los productos básicos sean inferiores a los precios de 2018. Muchas economías de la región, que son exportadoras de estos productos, se ven afectadas negativamente por estas caídas ya que implicarán un deterioro de los términos de intercambio en 2019, además de la posibilidad de que se reduzcan los ingresos fiscales derivados de las actividades extractivas. En este sentido, las cifras preliminares al primer trimestre de 2019 de los ingresos provenientes de recursos naturales no renovables muestran una desaceleración, lo que podría resultar en menores ingresos públicos como proporción del PIB durante el año.

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Redacción Economía.

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