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Con 18,7 % del PIB, la capacidad de recaudo fiscal de Colombia es baja, siendo incluso menor al promedio de 21,9 % de América Latina y el Caribe. A su vez, la escasa progresividad del sistema tributario hace poco para reducir la desigualdad, que actualmente es de las más altas de la región. Sin embargo, para aumentar el recaudo y mejorar la progresividad no solo se necesitan reformas a nivel nacional. Múltiples factores en el ámbito internacional también afectan la capacidad del Estado colombiano de recaudar más recursos tributarios de manera progresiva.
El sistema fiscal y financiero internacional permiten hoy en día que empresas multinacionales no paguen impuestos en donde llevan a cabo sus actividades económicas, al mismo tiempo que permiten a las personas más ricas del mundo ocultar su riqueza de las autoridades tributarias y así evadir sus obligaciones tributarias. Esta evasión y elusión fiscal se traducen en pérdidas importantes de ingresos fiscales, que anualmente se estiman en US$483 billones a nivel global. Colombia debe tener una estrategia clara para combatir estos flujos financieros ilícitos y adoptar todas las medidas que sean necesarias. En vísperas a la primera vuelta presidencial es relevante entonces preguntarse ¿qué tanto dicen los candidatos a la presidencia al respecto de esto?
El actual sistema tributario que grava los beneficios globales de compañías multinacionales debe reformarse. Su principal problema es que, al concebir las distintas filiales de una multinacional como entidades distintas, deja un amplio margen de maniobra para que empresas multinacionales eludan sus obligaciones tributarias en los países en donde tienen actividad económica. A través de estrategias de planeación fiscal trasladan artificialmente los beneficios generados a jurisdicciones en donde tienen poca o nula presencia, los paraísos fiscales, pero en donde gozan de tarifas de tributación bajas o inexistentes.
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Estas estrategias, además de sustraer recursos de todos los países del mundo a través de estas transferencias, también han impulsado una “carrera a la baja” de las tarifas de tributación para atraer inversión extranjera. Adicionalmente, los paraísos fiscales sacan provecho de la opacidad del sistema financiero internacional para prestar servicios financieros a personas de todo el mundo que desean ocultar su riqueza de las autoridades tributarias y de las agencias que luchan contra el lavado de dinero y la corrupción.
El impacto negativo es especialmente notable en países en vía de desarrollo. Se estima que Colombia pierde anualmente, entre el fraude fiscal corporativo y la riqueza extraterritorial no declarada, unos US$2.708 millones – 8 billones de pesos colombianos – que es usualmente el recaudo adicional que genera una reforma tributaria.
La opacidad financiera y la riqueza offshore también afectan la progresividad del recaudo, pues la riqueza extraterritorial oculta en paraísos fiscales está altamente concentrada en los hogares y personas de mayores ingresos y riqueza. También actúan como un desincentivo para la adopción de impuestos progresivos a la riqueza, pues siempre está la posibilidad de esconderla en estas jurisdicciones. Finalmente, el hecho que los más poderosos y acaudalados de una sociedad no paguen impuestos menoscaba la cultura tributaria y los contratos sociales que sostienen las democracias modernas. La erosión de la confianza en las instituciones por parte de la ciudadanía está traduciéndose en inestabilidad política y está abriendo paso a discursos populistas, como ya estamos observando en muchos lugares del mundo en estos momentos.
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Para enfrentar todo lo descrito anteriormente, se ha avanzado en los últimos años en distintas medidas de transparencia y en nuevas reglas de tributación global para multinacionales. El Marco Inclusivo de la OCDE/G20 sobre Erosión de Bases Tributarias y Traslado de Beneficios (BEPS por sus siglas en inglés) llegó un acuerdo el año pasado para establecer una tarifa efectiva mínima global para multinacionales, así como nuevas reglas de tributación para los beneficios globales de estas. En este se optó por la introducción de un impuesto global sobre los beneficios de las empresas de solo el 15 %. Esto solo generará US$150.000 millones de ingresos fiscales adicionales que, además, irán a parar principalmente a los países ricos. Se podrían haber recaudado US$250.000 millones adicionales con una tarifa del 21 %, por ejemplo, e incluso US$500.000 millones con una tarifa del 25 %, como ha propuesto la ICRICT, la Comisión Independiente sobre la Reforma de la Fiscalidad Internacional de las Empresas. Una tarifa del 15 % es muy baja y no desincentivaría el uso de estas estrategias, pues es muy similar a las tarifas de tributación que ofrecen paraísos fiscales como Irlanda. Desafortunadamente, este pacto refleja los desequilibrios de poder entre países, con un acuerdo que beneficia en mayor medida a los países desarrollados y deja muy poco para los países del sur global.
También se han implementado medidas de transparencia como el reporte de beneficios y pago de impuestos país por país por parte de multinacionales, el intercambio de información de cuentas financieras entre países, y en la adopción de registros de beneficiarios finales que identifican los poseedores reales de la riqueza. Sin embargo, estas medidas también han sido insuficientes por la falta de coordinación y voluntad política a nivel global.
Frente a estos temas, los candidatos Gustavo Petro, Sergio Fajardo y John Milton Rodriguez develaron algunas de sus posiciones y estrategias en el cuestionario enviado por la Red de Trabajo Fiscal indagando por sus propuestas en materia fiscal.
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En sus respuestas los candidatos comparten la necesidad de combatir la evasión y elusión fiscal mediante el fortalecimiento de los tratados de intercambio de información para rastrear la riqueza no declarada. Los candidatos Petro y Fajardo, además, comparten el llamado de la ICRICT al G20 de extender la negociación del proceso de la OCDE para que países en vía de desarrollo puedan obtener mayores beneficios de este, lo cual es crucial para no dejar perder una oportunidad de oro de recibir más recursos fiscales y corregir las actuales injusticias.
Por otra parte, estarían de acuerdo en prohibir a funcionarios públicos tener cuentas bancarias o activos en jurisdicciones declaradas como paraísos fiscales. Si bien Colombia actualmente recibe información sobre cuentas bancarias en paraísos fiscales a través del intercambio automático de información financiera de sus nacionales, no es claro cómo se podría obtener información sobre otro tipo de activos ocultos en estas jurisdicciones. Para poder tener información de este tipo, se necesita un registro global de activos construido a partir de la interconexión de todos los registros nacionales de beneficiarios finales y que incluya todos los tipos de riqueza (en especial la riqueza financiera), tal y como lo propuso la ICRICT. En relación a esto, Colombia dio un paso importante el año pasado al crear un registro nacional de beneficiarios finales.
Sin embargo, es positivo que los candidatos reconozcan la necesidad de la cooperación regional para poder llegar a mejores resultados en materia de evasión y elusión fiscal. Un bloque latinoamericano que acuerde acciones conjuntas como registros regionales de beneficiarios finales o tarifas efectivas mínimas para las corporaciones es el primer paso que se necesita para mejorar la transparencia, evitar la competencia tributaria, y obtener mayores recursos fiscales para poder financiar la reactivación inclusiva y la lucha contra el cambio climático.
Colombia debería adoptar un papel protagónico en la región en este proceso como ya lo están considerando Argentina y Chile. Esperamos que el próximo presidente asuma ese liderazgo.
* Profesor de economía de la Universidad de Columbia y Presidente de ICRICT.
** Economista, Jefe de Incidencia Política de ICRICT.
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