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Una de las mayores apuestas del gobierno de Juan Manuel Santos para el campo se materializó poco antes de que la cuenta regresiva de su mandato llegara a cero. Se trató de la creación de la primera zona de interés de desarrollo rural, económico y social (zidres), figura que nació con la Ley 1776 de 2016. Su intención, según quienes la promovieron, es buscar el progreso de lugares apartados de las grandes ciudades, con baja densidad de población, altos índices de pobreza y en donde poner a producir la tierra es muy costoso.
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La norma se enfrentó a varias demandas de inconstitucionalidad por parte de quienes consideran que dio vida a una figura regresiva y que no tiene como prioridad a los campesinos sin tierra o que no cuentan con la cantidad suficiente. Pese a que hubo magistrados en la Corte Constitucional que estuvieron de acuerdo con el argumento de que la ley va en contra del derecho de acceso a la propiedad rural, para la mayoría de la corporación las zidres pasaron el examen en 2017. Meses después, la primera de ellas quedó ubicada en Puerto López (Meta).
Tiene un tamaño de 175.000 hectáreas e incluye 860 predios. Fue aprobada con el decreto 1396 del 2 de agosto de 2018 —cinco días antes de que Iván Duque se posesionara en la Presidencia—, expedido luego de que se conoció el documento Conpes con detalles del proceso que llevó a definir el área de la zona de interés. Ambos documentos exponen que, como exigió la Corte Constitucional, la zidres fue concertada en el territorio. El 11 de julio el concejo municipal de Puerto López, a través de la resolución 30 de 2018, así lo afirmó.
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Sin embargo, alrededor del proceso persisten varias dudas. Según el senador Iván Cepeda, del Polo Democrático, uno de los principales críticos de las zidres desde que éstas no eran más que una idea consignada en varios proyectos de ley, la concertación no fue lo suficientemente representativa. Para él, muestra de eso es que sólo en tres de siete reuniones de socialización hayan estado como invitados representantes de las juntas de acción comunal, como lo expone una respuesta por escrito de la Alcaldía municipal.
En seis reuniones, por otro lado, participó el concejo municipal, que en su resolución dice, entre otras cosas, que la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y brazo técnico en todo el proceso, socializó el proyecto con la corporación. También, que conoció los documentos que soportan el plan de desarrollo rural integral que debe hacerse para cada zidres, el cual —junto con la delimitación de la zona de interés—, en su opinión, cumple con las normas y la sentencia de la Corte.
“A mí no me invitaron”, dice Josué Aguirre, líder campesino de Puerto López, cuya actividad agrícola orgánica, la misma de decenas de hogares en su zona, fue el punto de partida de un estudio de la Universidad Javeriana y la Universidad de los Llanos que sostuvo que la agricultura familiar en la Altillanura, contrario a lo que comúnmente se dice, sí es posible. Este diario reseñó dicha investigación en mayo de 2015. “Quedamos como un lunar negro dentro de una macroindustria, donde ya decretaron el Conpes. Lo hemos leído, también la ley, y los campesinos no nos vemos visibilizados ahí”, comenta.
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¿Asuntos pendientes?
De la ley quedan aspectos pendientes por reglamentar, como el Sistema Nacional de Desarrollo Rural, e incluso en el mismo Gobierno hay quienes reconocen que hay lugar para definir exactamente qué se entiende por “concertar” en este tipo de procesos. “Es de sentido común que no se pueda adelantar un proceso de estos, una zona de esta naturaleza, sin haber garantizado que las condiciones de legalidad y todo lo que está previsto en la ley y en las decisiones de la Corte esté claramente esclarecido”, dice Cepeda.
No obstante, una fuente cercana al asunto explicó que el Gobierno consideró que el orden establecido en la ley y en la sentencia de la Corte, para antes de aprobar una zidres, se respeta, y que otros aspectos de la norma es posible desarrollarlos en simultáneo. Jaime Augusto Correa, profesor en derecho de tierras de la Universidad Externado y quien asesoró al Gobierno anterior en esta materia, opina que lograr una ruta con la entidad territorial facilita los procesos para informar, concertar y coordinar los alcances y la utilidad de la zidres para el territorio, bajo los parámetros de la sentencia de la Corte, de modo que no se comprometerían derechos fundamentales o la representatividad, en la medida que el concejo es la institución representativa del municipio.
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Pero más espinoso aún, quizá, es el asunto de las tierras incluidas dentro de la zidres. En el listado de los 860 predios que resultó de la delimitación de la zona se encuentran algunos que han estado envueltos en polémicas a partir de informes de la Controlaría General de la República (CGR). Tal es el caso de Casa Verde y Casa Roja, tomados en arriendo por Bioenergy, filial de Ecopetrol, y a partir de los cuales la CGR abrió este año un proceso de responsabilidad fiscal. “Casa Verde está actualmente en producción, Casa Roja está en proceso de terminación del contrato de arrendamiento y en El Rubí ya se terminó el contrato”, dijo Bioenergy a este diario por escrito.
En su respuesta agregó: “Bioenergy es uno de los mayores complejos agroindustriales de producción de etanol en Colombia. Su planta El Alcaraván, ubicada en Puerto López, tiene una capacidad para producir hasta 100 millones de litros de etanol al año. A través de su modelo productivo ha generado empleos directos y ha vinculado a propietarios rurales, pequeños y grandes productores, al desarrollo de la empresa, beneficiando así a más de 800 familias. La declaratoria de Puerto López como una de las zonas especiales con aptitud agropecuaria en el marco de la Ley Zidres es una gran oportunidad para fortalecer el desarrollo agrícola en la región, el aumento de la productividad sostenible de la tierra, así como el impulso social y económico de la zona”.
En la zidres de Puerto López figuran otros predios, como Los Arrecifes y Agroforestal, de empresas vinculadas a Corficolombiana y que iban contenidos en un informe de la Controlaría de 2014, caso que, sin embargo, fue archivado en lo que a la CGR compete. La investigación por las presuntas irregularidades de acumulación de tierras inicialmente adjudicadas como baldíos fue trasladada a otras entidades, como la Agencia Nacional de Tierras (ANT, que asumió funciones del liquidado Incoder), sin que hasta el momento haya algo concluyente.
“En su momento se suministró toda la información que la Contraloría requirió y se evidenció que, respecto de los predios de propiedad de las filiales y subsidiarias de Corficolombiana que fueron originalmente adjudicados como baldíos, su adquisición se efectuó con estricto cumplimiento de la normatividad aplicable y adicionalmente su adjudicación se produjo antes de la expedición de la Ley 160 de 1994 (5 de agosto de 1994) (con excepción de uno cuya área no excede la extensión de la UAF aplicable en la zona donde está ubicado), y por lo tanto, respecto de los mismos no se aplica la restricción de acumulación de predios inicialmente adjudicados como baldíos establecida en el art. 72 de la Ley 160 de 1994”, respondió Corficolombiana por escrito a este diario.
Las restricciones
El Conpes 3940, que delimitó la zidres de Puerto López, es claro en cuanto a que “el área del suelo urbano y los suelos de protección en el área rural de interés ambiental, de amenazas y riesgos por deslizamientos, por inundación y por otros factores” están restringidas para constituir este tipo de zona. Asimismo no hicieron parte de la estimación de la UPRA resguardos indígenas en proceso de constitución, predios que comparten su ubicación con municipios colindantes con Puerto López, entre otros.
Luego de las primeras depuraciones quedaron 975 predios identificados como área potencial para la constitución de la zona de interés, en donde, por demás, según el Ministerio del Interior, no hay presencia de grupos étnicos. No obstante, reconoce el Conpes, “existen 115 predios que presentan situaciones imperfectas en su titularidad, razón por la cual se excluyen de la delimitación”. En otras palabras, los 860 que quedaron en la lista final lo hicieron porque en sus títulos está todo en orden, según el documento 3940.
En cuanto a los predios en proceso de restitución de tierras no podrá haber proyectos zidres hasta que exista la decisión de un juez sobre esos casos. Aquellos con sentencia de restitución en firme pueden vincularse a la zona de interés, pero no se pueden enajenar durante los dos años siguientes a la fecha de ejecutoria del fallo de restitución o de entrega, y en aquellos predios con medidas de protección contra el desplazamiento forzado tampoco puede haber zidres, “salvo que medie la voluntad y el levantamiento previo de la medida por parte del respectivo propietario”.
Ese tipo de requisitos, opina Correa, fue la forma en que se consignó en las normas una respuesta a la preocupación de que las zidres comprometieran derechos de las víctimas del conflicto armado.
El futuro de las zidres
La Ley 1776 de 2016 fue expedida y reglamentada en el gobierno anterior. La pregunta que hoy muchos se hacen es el futuro que tendrá la figura en la actual administración. En entrevista con este diario el pasado 15 de agosto, el nuevo ministro de Agricultura, Andrés Valencia, quien se venía desempeñando como presidente del gremio de avicultores Fenavi, manifestó que una de sus prioridades es la reglamentación de la Ley Zidres. “De alguna manera tiene que permitir que empecemos a atraer inversionistas (del sector agropecuario) para que miren a Colombia”. Y añadió: “Ya tenemos aprobada una zidres pero no tenemos proyecto ahí porque no hemos reglamentado las condiciones”.
Según Valencia, al Ministerio no ha llegado ninguna reclamación sobre el otorgamiento de la zona en Puerto López. “En caso de recibirla, tendremos que analizar a fondo lo que se pueda estar denunciando ahí”, dijo entonces. Consultado sobre la necesidad de generar elementos adicionales para evitar que en las comunidades no queden inconformidades o preocupaciones, respondió: “Habría que revisar lo que falta por reglamentar para ver si hacen falta esos blindajes que usted menciona”.
Finalmente, a la pregunta de si ya trabajan en nuevas zidres, sostuvo que “toca trabajar en la reglamentación porque, si no, queda la mesa sin una pata. No habría lineamientos claros de cómo deben presentarse los proyectos, qué condiciones deben cumplir dentro de lo que ya dice la ley”.
En Colombia, según la UPRA, hay 7,2 millones de hectáreas potenciales para crear zidres, es decir, 6,4 % del territorio continental del país. La Altillanura está en el centro de la atención. Ahora todo parece indicar que la figura seguirá avanzando, por lo menos en la reglamentación, sin que su beneficio para los territorios sea reconocido por todos los actores que tienen que ver con el campo y el desarrollo rural.
Don Josué, opositor de los monocultivos presentes en su zona, no cree que las zidres sean una buena herramienta y, en cambio, reclama medidas integrales, “que se enseñen mecanismos financieros para que el pequeño productor, como lo llaman ustedes, tenga conocimiento en el manejo del dinero. Se trata de darle conocimiento al pueblo para que sea eficiente en su producción. Esto no es de izquierda o de derecha, sino de una mentalidad diferente”.
