“La concepción de la Corte Constitucional es demasiado estrecha”

César Rodríguez Garavito, director del centro de estudios jurídicos Dejusticia, analiza el enfrentamiento de Gobierno y Congreso con la Rama Judicial por el fallo en que la Corte Constitucional revivió el desprestigiado Consejo de la Judicatura, al que le habían dictado acta de defunción en el Capitolio. Senadores indignados anunciaron denuncias contra los magistrados y propusieron una constituyente para reformar lo que los jueces no “quieren permitir”.

César Rodríguez Garavito dice que la tesis de la Corte va en contra de las recomendaciones de la CIDH que afirmó que los órganos de gobierno judicial deben ser plurales. / Fotos: Gustavo Torrijos - El Espectador
César Rodríguez Garavito dice que la tesis de la Corte va en contra de las recomendaciones de la CIDH que afirmó que los órganos de gobierno judicial deben ser plurales. / Fotos: Gustavo Torrijos - El Espectador

¿Hay que preocuparse por el gran disgusto del Gobierno y el Congreso con la Corte Constitucional por el fallo en que ésta tumbó parte de la reforma a la justicia (equilibrio de poderes), aprobada por los dos primeros y en la cual se establecía una gerencia controlada y más profesional del presupuesto de $3 billones que se le entrega a la Rama Judicial?

Los desacuerdos entre las ramas del poder público son frecuentes en las democracias robustas. Lo fundamental es que se debatan en forma pública, razonada y respetuosa. En este caso, es esencial preservar la tradición colombiana de acatamiento a las decisiones judiciales, lo que no significa que los funcionarios del Gobierno y los parlamentarios deban concordar con la Corte. Creo que sí hay alternativas para hacer las reformas indispensables a la justicia. Un primer paso es recuperar la confianza entre la justicia, los poderes políticos y la ciudadanía en general, para lo cual hay que evitar medidas que terminen aumentando la confrontación, como los llamados a revocar a todos los magistrados o a juzgarlos penalmente por el contenido de sus fallos.

Precisamente quería preguntarle: del actual enfrentamiento de dos de los poderes contra el tercero, ¿cuáles resultados pueden derivarse? Algunos congresistas anuncian denuncias por prevaricato contra los magistrados de la Corte Constitucional por ese fallo.

Si los jueces y los magistrados son juzgados por la forma como interpretan el derecho, ahí sí estaríamos ante el fin de la independencia judicial. Imagínese lo que habría hecho la Procuraduría si hubiera podido demandar por prevaricato a los magistrados de la Corte Constitucional por haber reconocido el derecho de las parejas del mismo sexo a casarse o el de las mujeres a interrumpir el embarazo en casos específicos. No quiere decir que no se pueda denunciar penalmente a los magistrados cuando tomen decisiones para favorecer indebidamente intereses particulares.

Pero, ¿eso no era lo que estipulaba la reforma de equilibrio de poderes?

Sí, eso fue, precisamente, lo que estableció la reforma de equilibrio de poderes, pero hay que hacer un llamado a la cordura institucional: los fallos no deben disparar procesos penales ni convocatorias de asambleas constituyentes. Al mismo tiempo, la Rama Judicial debe estar dispuesta a explicar, detalladamente, sus decisiones e, incluso, a reflexionar sobre las críticas que formulan los otros poderes estatales y la ciudadanía.

Dice la Corte que “el nuevo modelo” de administración que querían imponerle el Congreso y el Gobierno lesionaba la independencia de la justicia y éstos opinan que los jueces no permiten el cambio. ¿Quién tiene la razón?

Habrá que leer el fallo completo, porque los detalles son cruciales para esta decisión y para otras sobre reformas futuras. Por ahora creo que la Corte adoptó una visión demasiado estrecha de la independencia judicial y demasiado amplia de cuándo una reforma sustituye ese principio de la Constitución. Desde Dejusticia argumentamos que esta reforma, aunque imperfecta, no desconocía la autonomía judicial. El juicio de sustitución no consiste en evaluar la conveniencia de una reforma. No se trata de analizar si los cambios son buenos o malos, sino si desfiguran la Constitución. No hay una sola manera de desarrollar el principio. La independencia judicial es compatible con múltiples formas de integrar la institución encargada de administrar la justicia. En el caso colombiano, creo que tanto el Consejo de Gobierno Judicial, que traía la reforma, como el actual Consejo de la Judicatura garantizaban ese principio.

En conclusión, ¿se equivocaron los siete magistrados que votaron a favor de declarar inconstitucional esa parte de la reforma y acertó el único que votó en contra?

Repito, la concepción de la mayoría de la Corte sobre la independencia judicial es excesivamente estrecha.

En el Congreso se han alzado contra el Poder Judicial y contra la Corte Constitucional con los siguientes argumentos: 1. Habría quedado demostrado que no es posible reformar la rama porque los afectados lo impiden. 2. La única salida que resta es acudir a una asamblea constituyente. ¿Qué opina de estas hipótesis?

Las dos afirmaciones pecan por exceso. En realidad, en la última década el Congreso ha hecho varias reformas importantes que afectan el funcionamiento diario de la justicia, como los cambios a los procedimientos de los juicios. La misma reforma de equilibrio de poderes tiene ajustes interesantes que siguen en pie a pesar de este fallo: los requisitos para ser elegido magistrado de las altas cortes, el cierre de la puerta giratoria entre tribunales o la eliminación de la desaconsejable participación de sus miembros en la elección de funcionarios. He dicho que una asamblea constituyente resulta inconveniente e innecesaria, tanto para hacer la reforma a la justicia como para otras reformas.

¿Por qué?

Es inconveniente porque la experiencia muestra que los constituyentes tienden a ampliar su mandato de modo que una asamblea convocada para reformar la justicia podría terminar reemplazando también algunas de las conquistas básicas de 1991, por ejemplo, los derechos constitucionales o la acción de tutela; y es innecesaria porque hay otros mecanismos legales y políticos para adelantar esas reformas.

En la explicación de la Corte en su comunicado de prensa se dice que la reforma afectaba la autonomía judicial porque contemplaba la participación de personas ajenas a la rama en el anulado Consejo de Gobierno. ¿Es suficiente ese punto para descalificar el cambio? ¿Cómo se entiende esa especie de temor a los “extraños”?

A eso me refiero cuando digo que la concepción de la Corte sobre la independencia judicial es demasiado estrecha. No está claro por qué la corporación estima como “externos” a miembros del Consejo de Gobierno, que aunque habrían sido profesionales de otras disciplinas, iban a ser elegidos por los propios presidentes de las cortes y por representantes de jueces y funcionarios. Además, algo similar ya existe en el esquema actual de elección de la Sala Administrativa: las cortes eligen a los seis miembros de la Sala, que no tienen que venir de la Rama Judicial y, en ese sentido, también son externos. Por demás, la tesis de la Corte va en contra de las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que, en un informe de 2013, afirma que los órganos de gobierno judicial deben ser plurales, o sea, que no deben incluir sólo a miembros de la rama.

Entonces termina estando de acuerdo con que no se puede adelantar una reforma a la justicia con jueces que parecen tener la solidaridad de cuerpo de los militares.

Se puede adelantar, pero la sentencia, hasta donde se sabe, deja muy pocas opciones. Aunque es un caso muy distinto al de los militares, en últimas, el autogobierno quedaría en manos de la cúpula de la rama.

Se sabe que el autogobierno judicial, aunque tenía una intención sana y democrática, resultó siendo fuente de clientelismo e impunidad: clientelismo, porque quienes llegan a la rama escogen a otros servidores judiciales por favoritismo. Impunidad, porque entre todos parecen esconder sus faltas para que no puedan ser sancionadas. ¿Qué comenta al respecto?

La Constitución de 1991 fue un avance para la autonomía de la Rama Judicial, a pesar de que incurrió en errores como mezclar funciones de gobierno y de gerencia en la Sala Administrativa del CSJ. Los problemas más serios surgieron en la práctica: primero, los procesos de selección y nombramiento de los jueces, la ejecución del presupuesto y la rendición de cuentas son insuficientes y opacos. Segundo, los concursos para proveer cargos no tienen cronogramas claros y ágiles. De ahí que muchos sean provisionales y discrecionales. Tercero, ha imperado una visión corporativista de la independencia judicial que obstaculiza los controles sobre la rama y la conducta de los magistrados.

Hablando sólo de cifras, ¿el presupuesto billonario que se le asigna a la Rama Judicial es suficiente, pero mal distribuido y usado, o insuficiente?

Es una pregunta difícil. Es verdad que el presupuesto de la justicia ha crecido, pero sigue siendo un porcentaje bajo del presupuesto nacional y del PIB. La Rama Judicial reitera en sus informes al Congreso que su rezago presupuestal es más del 20 %. Por eso no se entiende que la misma rama deje de ejecutar el presupuesto que tiene y devuelva dinero al Estado. Recuerde que según declaraciones del Ministerio de Justicia, la rama devolvió $58.000 millones que había recibido para pagar la puesta en práctica del nuevo Código General del Proceso.

La reforma que hoy quedó semi-sepultada se pudo aprobar en el Congreso debido, en parte, al desprestigio de unos magistrados y tribunales. Entre estos últimos, el más “escandaloso” era, precisamente, el que revivieron: el Consejo Superior de la Judicatura (CSJ). Cuando los jueces dictan sentencia, ¿no deberían examinar el contexto social y el mensaje ético que enviarán a la comunidad?

Una función central de los jueces en las democracias es servir de contrapeso a los poderes políticos, que sí deben responder más directamente a las preferencias del electorado. Si la justicia no guardara alguna distancia frente a la opinión pública, serían inviables los derechos de las minorías y la preservación de las reglas de juego constitucionales que no les gustan a las mayorías coyunturales. Eso no implica que los jueces no deban tener en cuenta el contexto y las consecuencias de sus fallos. De hecho, la Corte ha hablado de la Constitución como “derecho viviente”. El contexto del desprestigio reciente de la justicia no debería ser la excepción.

¿Podría decirse que la justicia está aislada de su sociedad o que ésta va por un camino y sus jueces por otro?

Creo que los problemas de la justicia son varios y graves, y requieren reformas urgentes, aunque no iría tan lejos como para afirmar que está aislada. Hay que recordar que no sólo las altas cortes, sino también los otros tribunales y los juzgados, deciden todos los días asuntos que afectan la vida diaria de los ciudadanos. Pero sí creo que las cortes (de seguir como se percibe) podrían terminar concentrándose más en hacer una defensa corporativa de la rama que en contribuir a hacer la justicia más accesible, justa y funcional para los ciudadanos.

Muchos juristas tradicionales se oponen a las reformas constitucionales porque “quienes se equivocan son las personas y no las instituciones”. Para usted, ¿este argumento es suficiente para mantener inmodificable la Carta?

No comparto ese argumento. Las personas se equivocan, entre otras razones, porque deben seguir reglas de juego erradas. Como lo demuestran la sociología y la economía organizacionales, los diseños de las instituciones pueden incentivar conductas indeseables. Cuando eso sucede, hay que cambiar los diseños y las reglas, no a las personas que los cumplen. Por ejemplo, las normas que les dieron facultades a las cortes para participar en la elección de funcionarios como el ccontralor, distrajo y desnaturalizó su trabajo. Las reglas y funciones de la Comisión de Acusación del Congreso, que se han mostrado inoperantes, fueron reemplazadas, con buen criterio, por la reforma de equilibrio de poderes.

Me parece que esa ciudadanía está llegando a un punto de exasperación, porque pese a las críticas repetidas y sostenidas en el tiempo, a los funcionarios de la justicia no parece inquietarles. ¿Hay, insisto, una especie de prepotencia o de desprecio de los miembros de la Rama Judicial hacia la sociedad?

Creo que la impaciencia de la ciudadanía es entendible, pero también hay que comprender que la tradición de índole judicial en Colombia ha sido un seguro institucional muy importante. Digamos, la protegió de una segunda reelección del expresidente Uribe que habría trastocado toda la arquitectura constitucional. Esa tradición, sin embargo, no puede llevar a que la Rama Judicial se aísle del resto del Estado y de la sociedad, y la lleve a no acoger propuestas razonables para mejorar su propio funcionamiento.

¿Qué hacer si la Corte se equivoca?

Tal como lo aprobó la Corte Constitucional, la Sala Administrativa del cuestionado Consejo de la Judicatura será más poderosa que antes: además de lo que ya hacía, ahora escogerá a los miembros de la nueva Comisión de Aforados (antigua Comisión de Acusación) y a los de la nueva Comisión Nacional de Disciplina Judicial (antigua Sala Disciplinaria).

¿La Corte puede asignarle tareas no previstas en la Carta a otro organismo judicial?

La Corte puede modular sus fallos para que éstos no dejen vacíos institucionales. En este caso, sin embargo, creo que hizo uso inadecuado de esa facultad, como lo señalaron los magistrados que salvaron el voto.

Y, ¿cómo se repara ese defecto si los fallos de la Corte son inapelables?

No hay ningún recurso adicional y lo único que procede es acatar el fallo.

¿Significa que los ciudadanos tenemos que resignarnos en caso de que haya un error?

No. En este tipo de desacuerdos institucionales en que otras ramas del poder o la sociedad civil pueden diferir de una de ellas, hay canales para promover cambios a las reglas de juego entre los que están los que caben dentro de los límites que exige la Corte, hasta otros de tipo político y social.

¿Cuál es la salida institucional de corto plazo para poder reformar la justicia y terminar con sus errores? O, parodiando a García Márquez, ¿estamos condenados a cien años de ineficiencia y corrupción judicial?

También parodiando al nobel, creo que esta es una segunda oportunidad sobre la tierra para la justicia diseñada en 1991. La primera oportunidad llevó a logros importantes, desde la tutela hasta las condenas por la parapolítica y las conquistas constitucionales de los sectores más marginados de la sociedad. Pero también fue desperdiciada cuando cayó en actos reiterados de ineficiencia, clientelismo y opacidad. En vista del reciente fallo de la Corte (Constitucional que tumba parte de la reforma al equilibrio de poderes), lo que sigue es un pacto por el mejoramiento de la justicia que incluya a la Sala Administrativa reverdecida y a otros poderes públicos, con la veeduría de la academia y de las organizaciones de la sociedad civil. El pacto implica una mayor apertura y una mejor rendición de cuentas por parte de la Rama Judicial, una mejor comprensión de las necesidades de la rama por parte del Gobierno y el Congreso, y un acompañamiento ciudadano que promueva una justicia independiente, accesible y eficiente.