El cerebro detrás de las APP del Distrito

Jean Philippe Pening Gaviria. / Gustavo Torrijos

Foto: GUSTAVO TORRIJOS

Jean Philippe Pening Gaviria les debe los apellidos a su padre belga y su madre colombiana. En Bélgica vivió sus primeros 10 años. Creció en Cúcuta, pero definitivamente su ciudad es Bogotá. Estudió economía en la Universidad Nacional y desde 2010, una vez llegó a trabajar a Planeación Nacional en la naciente presidencia de Juan Manuel Santos, lideró el grupo que se ideó la Ley de Alianzas Público-privadas (APP), sancionada en 2012.

A comienzos de este año, el alcalde Enrique Peñalosa se lo llevó para la Alcaldía para montar la estrategia que le permita financiar, con ese mecanismo, 13 de los $96 billones que cuestan las inversiones que ha propuesto para estos cuatro años. Él, de la mano de la directora del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), Yaneth Mantilla, tiene sobre sus hombros la responsabilidad de sacar adelante los proyectos de infraestructura con los que Peñalosa promete cambiarle la cara a la ciudad.

¿Cuál es el beneficio de las APP?

El gran problema de las obras públicas en Colombia es que el Estado pone el dinero, pero en su presupuesto nunca tiene recursos para garantizar su mantenimiento. Por eso se van deteriorando rápido. El gran beneficio de las APP es que son contratos a largo plazo (unos 30 años) que garantizan el diseño, la construcción, la operación y el mantenimiento de la obra. Al final se le devuelve esa infraestructura al Estado, que decide si se encarga de ella o si, de nuevo, hace otra APP. Lo mejor es que la ley les permite a los privados hacer propuestas y exige que, en esos casos, sólo le pueden pedir al Estado hasta el 20 % de los recursos. El otro 80 % lo ponen ellos y lo recuperan por distintos mecanismos, como los peajes, en el caso de las carreteras, o las tarifas, en el caso de parqueaderos. Durante la construcción no hay aportes públicos. En cualquier APP el privado debe construir con su plata y cobra después de que termine la obra.

¿Cómo va la estructuración de las APP para Bogotá?

Esto toma tiempo. Por ejemplo, aunque la ley es de 2012, la nación se tomó hasta el 2014 para adjudicar las carreteras 4G, los principales ejemplos de las APP en el país. El Gobierno, además, define sus presupuestos para invertir en APP. Sin embargo, como se trata de contratos a largo plazo, cuando se trata de recursos públicos, la Alcaldía tiene que pedirle al Concejo que autorice las vigencias futuras que excedan el período de gobierno.

¿En cuántas han pensado?

Al mirar el registro de APP en el Departamento Nacional de Planeación, hay 90 propuestas para Bogotá, de las 400 que hay en el país. Sin embargo, descubrimos que en algunos casos los privados presentaron sus propuestas ante distintas entidades, por lo que había algunas repetidas. Identificamos qué entidades debían asumir cada proyecto y por ahora están en etapa de prefactibilidad. El IDU analiza nueve y hay 16 (que no son viales) en otras entidades, como la Secretaría de Gobierno, la Empresa de Energía y la Defensoría del Espacio Público. En la prefactibilidad, el Distrito tiene tres meses para decidir si se acomodan a sus intereses. Las que sí pasan a etapa de factibilidad y las evalúa un comité de APP que preside el alcalde. La factibilidad implica que los privados presenten estudios, para los que tienen hasta dos años. Los proyectos del IDU suman $9,5 billones; lo que se piensa para infraestructura de hospitales, $2,5 billones; otro billón corresponde a otros sectores.

¿Cuáles estudian?

El IDU evalúa los proyectos viales de la calle 170, la ALO en su tramo sur, la fase dos del acceso por la Autopista Norte. En otros campos, es interesante la propuesta para descentralizar la terminal de transporte, que consiste en tener terminales en la calle 80, en el norte, en la salida a los Llanos y en Bosa. Los privados las construyen y recuperan su inversión con el cobro a los buses interurbanos por dejar y recoger pasajeros, y con el desarrollo de un proyecto inmobiliario en el lote que quede donde está la terminal. Como ciudad, ganamos en descongestión de tráfico. Por el norte hoy entran y salen a diario 3.000 buses que también les hacen competencia desleal a Transmilenio y a los buses azules del SITP. El cambio implicaría que descarguen las terminales satélites, donde los pasajeros podrán escoger entre coger taxi, Transmilenio o SITP.

Habla de hospitales. ¿Cómo funciona esto para infraestructura social?

En cualquier APP hay una regla: un privado puede presentar su proyecto sólo cuando asegure que, después de poner toda o casi toda la plata para ejecutarlo, puede recuperar su inversión. Cuando hablamos de infraestructura social es más complejo, porque los privados dicen que sólo lo pueden hacer si el Estado pone la plata. Dicen: “Yo lo hago y una vez entre en operación, el Estado me paga”. Así que puede haber APP en las que el 100 % de recursos sea público. A nivel nacional, hasta ahora, no hay APP en sectores sociales, aunque yo asesoro a la nación en APP de cárceles. La primera estructurada está en Popayán y sólo funciona si el Gobierno pone toda la plata.

Pero si en esos casos el Gobierno aporta todo, ¿qué sería lo nuevo?

Hay un cambio fundamental de la Ley de APP: uno ya no paga a medida que la obra se va haciendo; es más, ni siquiera hay anticipos. Entonces, el Distrito podrá decir: “Estructuré este proyecto —por ejemplo, un hospital— y pongo la plata”. Ahí llegan unos privados que, con su dinero, hacen el diseño final y construyen, pero se meten cuando ven que los recursos para pagarles están listos. Se les paga una vez terminen la obra. Su retorno no proviene de la operación ni de la prestación del servicio.

¿En qué va la idea de tener una Agencia Distrital de Infraestructura (ADI) para estructurar las APP?

Se creará , aunque no todo estará centrado ahí. La ADI será una asesora jurídica, financiera y de riesgos. Cada entidad, dependiendo del proyecto, se encarga de lo técnico y de la contratación. La ADI, además, debe existir para promocionar y atraer inversionistas.

Asegurar una APP es complejo y, dado que el alcalde promete financiar $13 billones con ese mecanismo, hay alertas por la posible desfinanciación del Plan de Desarrollo.

Hay unas, como las que contratarán la Defensoría del Espacio Público y el Instituto de Recreación y Deporte, que podrían comenzar antes de que se termine el gobierno. Pero las grandes, como las viales y las de hospitales, son más complejas. El Distrito no cuenta con la capacidad legal y financiera que debería. Pero en el IDU creamos un comité de APP, tenemos un convenio con la ANI y nos reunimos cada semana para estructurar cuatro proyectos. A este ritmo, creería que, aunque esas obras no se entregarán en este gobierno, quedarán adjudicadas o en construcción. Esto no es descabellado.