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Antes de renunciar a su asiento en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para asumir como consejero de Estado, el magistrado César Palomino tomó una decisión clave para el futuro del ecosistema más importante de la ciudad. El lunes pasado definió quiénes y en qué condiciones tendrán derecho a construir en la franja de adecuación de los cerros orientales.
Antes de renunciar a su asiento en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para asumir como consejero de Estado, el magistrado César Palomino tomó una decisión clave para el futuro del ecosistema más importante de la ciudad. El lunes pasado definió quiénes y en qué condiciones tendrán derecho a construir en la franja de adecuación de los cerros orientales. De paso resolvió una polémica que surgió hace una década, en la que una orilla la ocupaban los ambientalistas y la otra, los constructores, interesados en desarrollar los proyectos que quedaron suspendidos en 2005, cuando se inició la pelea por la reserva.
El magistrado, además de haber sido la persona designada por el Consejo de Estado para hacer cumplir el fallo de 2013, que protegió los cerros, fue el ponente de la sentencia que llevó a que se suspendiera la expansión de la ciudad sobre sus montañas. En entrevista con El Espectador, explica los alcances de su decisión y habla de la futilidad de que la administración intente convertir una porción de los cerros en suelo urbano.
¿Cuál es el origen del debate sobre los cerros y de su última decisión?
Fue el resultado de 11 años de trámite de una acción popular que se inició en 2005, cuando el Ministerio de Ambiente expidió una resolución que redelimitaba la reserva y le sustraía una porción. Esa acción popular terminó en primera instancia con un fallo del Tribunal de Cundinamarca, del cual fui ponente, donde se protegían unos derechos colectivos al medioambiente sano, la flora y la fauna, y el agua como fundamento de la vida. Lo que se amparaba era la reserva forestal bosque oriental de Bogotá, creada en 1977 por el Inderena. Esa acción popular fue objeto de apelación y subió a Consejo de Estado, donde se demoró siete años hasta que confirmó la sentencia, con muchas modificaciones.
¿Cómo ha cambiado la reserva desde que fue creada hace 30 años?
La reserva que creó el Inderena era muy distinta. Era un pedazo inmenso de terreno sin ningún tipo de regulación y eso permitió su abuso. Fue objeto, por acción u omisión, de sustracciones, legalizaciones, invasiones, explotación minera, de canteras y explotación vegetal. Además, no había una entidad pública que la administrara. Era de todos y de nadie.
El registro se demoró casi 20 años.
Claro, no se registró en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios que estaban en la reserva. Pienso que en el Inderena en ese momento se imaginaron que eso era un terreno baldío, donde no había propiedad privada y que por lo tanto no tenía que registrarse. Si hubieran hecho el registro le juro que los cerros estarían menos invadidos de lo que están hoy.
¿Cuándo se empiezan a proteger en serio los cerros?
A raíz de todo ese uso y abuso con la reserva se empezó a mirar la forma de protegerla. El Ministerio de Ambiente expidió la Resolución 463 de 2005, que la zonifica. Una zona intocable, donde no se podía construir ni explotar, y una especie de zona de amortización para que al perímetro urbano de Bogotá no impactara del todo la reserva, conocida como franja de adecuación.
Y ahí nació la polémica de los derechos adquiridos sobre esa franja.
En el fallo de primera instancia desconocía cualquier derecho adquirido en la reserva, porque se consideró que su existencia era un hecho notorio. Todo el mundo tenía que saberlo. Cuando el tema fue al Consejo de Estado, éste fue más conciliador entre el respeto por la propiedad privada y los derechos colectivos al medioambiente. Respetó los derechos adquiridos de quienes obtuvieron licencias antes de la anotación registral de la reserva en 2005. Entonces, todas las licencias de urbanismo, de construcción y las construcciones que se levantaron en la franja de adecuación se respetarían. Pero el Consejo dijo también que no se reconocerían derechos adquiridos antes de la anotación si se demuestra que los propietarios conocían de la existencia de la reserva.
¿Ahí se crea el Comité de Verificación para hacer cumplir el fallo?
Sí, y lo conforman organismos de control, autoridades distritales, nacionales y ONG. Nos hemos reunido 15 veces y llegamos al punto de que lo que no avanzaba era el tema de los derechos adquiridos por la importancia económica, porque muchas constructoras tenían proyectos paralizados y querían seguir construyendo en la reserva. La administración de Gustavo Petro expidió cinco resoluciones y decretos dándole cumplimiento al fallo del Consejo de Estado y tomaron decisiones sobre los derechos adquiridos, pero nunca en el interior del Comité de Verificación, sino como autoridad administrativa. Con esas resoluciones se cumplió por ahí un 70 % de las órdenes del Consejo.
¿Eran decisiones bien orientadas respecto al fallo?
Sí. Se adoptó el plan de manejo para la franja de adecuación, el plan de manejo para los recursos hídricos, se tomaron decisiones acertadas en el tema de legalización de barrios. Pero en cuanto a los derechos adquiridos no se avanzó, porque en el Comité no hubo consenso. Incluso, hubo tensión y una discusión fuerte entre los ministerios de Vivienda y el de Ambiente con la pasada administración. Para el Minambiente, las decisiones del Distrito no eran de recibo, porque la visión de la administración se resumía en “ni un ladrillo más en los cerros”. Entonces, el punto era cómo conciliar, porque tanto esfuerzo no servía si permitíamos que todo el mundo pudiera construir en la reserva, pero no hacerlo, también le costaría mucho a la ciudad, porque hay gente con derechos y tocaría indemnizarla. Ya hay muchas demandas contra el Distrito por las licencias que no se pudieron ejecutar.
¿Cuál fue la propuesta de la actual administración y el Minvivienda para superar este tema?
Propusieron una interpretación bastante amplia de los derechos adquiridos, partiendo de que la Resolución 1582 de 2005 sigue vigente. Pero los derechos adquiridos, como estaban en esa resolución, son bastante complejos para el tema de la sostenibilidad de la reserva. Abriría una puerta tan inmensa como la de una plaza de toros a la urbanización en la reserva.
¿Cómo resolvió el tema?
Los curadores urbanos y Planeación Distrital son las autoridades administrativas que van a definir quiénes tienen derechos adquiridos. El trámite de la licencia es el de la ley, ¿pero qué es lo especial? Que esa licencia de urbanismo se puede ejecutar siempre y cuando se tenga el concepto favorable de la respectiva autoridad ambiental, llámese CAR o Secretaría Distrital de Ambiente, diciendo que la obra no afecta la reserva. El otro ingrediente de este licenciamiento de la reserva es que intervendrá la Personería Distrital en el trámite, en defensa de la comunidad, para que se respete la interpretación de la sentencia del Consejo de Estado. Y también intervendrá la Contraloría, para que evite futuros daños antijurídicos y demandas cuantiosas, ya que otorgar o no una licencia puede generar un detrimento patrimonial. Ese proceso de licenciamiento va a ser distinto al del resto de la ciudad.
Otra discusión es el uso del suelo. ¿Tiene sentido que la administración Peñalosa proponga volver el suelo de la franja de uso urbano, como se supone que iba a hacerlo?
En criterio de la magistratura, no vale la pena diferenciar si el suelo es urbano o rural. Si se vuelve urbano igual es suelo protegido y para construir necesita la licencia ambiental. Es decir, esa discusión quedó superada y la comunidad puede estar tranquila, porque se van a respetar los valores ambientales que se ampararon.
¿Cómo ve la actitud de la ciudadanía frente a los cerros?
Hay una sensibilización social de que a esa reserva hay que protegerla. Fue la comunidad y las ONG las que denunciaron esas construcciones suntuosas del barrio Bagazal que fueron suspendidas. Si algo está claro, es que hoy no se puede construir en la reserva, y los que lo hagan no lo pueden hacer de la forma oculta como lo hacían anteriormente, con la esperanza de que una vez construido el inmueble se legalizaba. Eso ya no es posible. Los requisitos son extremos. Sin embargo, la comunidad no se puede sorprender a futuro porque se levanten construcciones en la franja. Las va a haber, pero debe estar segura de que son legales, con una autorización ambiental en el sentido de que esas construcciones no afectan los valores ambientales esenciales de la reserva. Son condiciones que garantizan que ese proceso de construcción hacia los cerros va a parar.
¿Qué falta para darle cabal cumplimiento al fallo?
Muy poco. Que la CAR adopte el plan de manejo, cuyos estudios se están adelantado y en un plazo podrían estar listos. También falta el tema de la tasa de compensación que van a pagar, de acuerdo con el estrato, aquellas construcciones que quedaron en la reserva y que no se pueden demoler porque constituyen derechos adquiridos. Esas casas quedan, pero no pueden ampliarlas ni construir más. Cualquier intervención tiene que estar autorizada por la CAR. Pero el 95 % de las órdenes que impartió el Consejo de Estado ya se cumplieron. Estamos terminando de confeccionar un auto donde van a quedar precisados estos conceptos en relación con los derechos adquiridos, para que junto con la sentencia sea todo un cuerpo normativo que en adelante va a regular la reserva. Se acabó el limbo. Lo que queda ahora es tratar de protegerla por el otro lado, por La Calera y los otros municipios. Falta que la autoridad nacional tome medidas para ver si también se contiene la urbanización por esos lados.
En un debate con tantos intereses, ¿llegó a sentir presiones externas?
Siempre se sentían presiones, pero los jueces estamos hechos para soportarlas sin que afecte la imparcialidad.
Y ahora que va para el Consejo de Estado, ¿qué le deja este proceso?
La satisfacción de que se hizo algo importante por la ciudad. Si el Tribunal en 2005 no hubiera adoptado la decisión de suspender de manera provisional los actos administrativos que permitían la construcción indiscriminada en la reserva, hoy esta discusión sería inane, porque toda esa montaña estaría construida. Ya no tendríamos nada que hacer.