La reestructuración argentina de 2020

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Martín Guzmán, ministro de Economía de este país, explica qué hizo su país en medio de lo que él llama un escenario de “deuda y enfermedad”.

Es indudable que la pandemia de COVID-19 será recordada como uno de los episodios más difíciles de la historia del capitalismo moderno. Pero las dificultades no son las mismas para todos los países, de lo que dan cuenta las políticas adoptadas por diversos gobiernos. Y en ningún lugar son tan grandes esas dificultades como en los países con una alta carga de deuda.

En Argentina, la pandemia llegó en un momento en que el país no tenía acceso al crédito. En este contexto, iniciamos y concluimos una reestructuración de deuda soberana en la que (por primera vez) se probaron las cláusulas de acción colectiva (CAC) que se adoptaron como nuevo estándar para los mercados en 2014.

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En 2016, Argentina había recuperado finalmente el acceso a los mercados internacionales de crédito, tras una larga batalla legal con los «fondos buitre»: bonistas que se abalanzan a comprar títulos de deuda en problemas, los conservan durante el subsiguiente proceso de reestructuración y luego entablan demandas judiciales para conseguir mejor trato que el obtenido por los bonistas que aceptaron la reestructuración. Al resaltar las falencias de la arquitectura internacional de resolución de crisis de deuda soberana, los padecimientos de Argentina sentaron las bases para una reforma.A fines de 2014, la Asamblea General de las Naciones Unidas inició un proceso para la creación de un marco formal de reestructuración de deudas soberanas; tras el aval dado ese mismo año por la Asociación Internacional de Mercados de Capitales, las CAC obligan desde entonces a las minorías a aceptar la decisión de mayorías cualificadas.

Argentina tomó unos US$42.000 millones de deuda según el nuevo esquema. Pero en 2018, hubo un cambio de expectativas de los mercados en relación con las perspectivas del país, y eso provocó una profunda y prolongada crisis cambiaria que al final volvió insostenible la deuda pública denominada en moneda extranjera.

Argentina acudió entonces al Fondo Monetario Internacional, que proveyó un préstamo por la cifra inédita de US$57.000 millones, tal vez porque se pensó que el país sólo tenía ante sí una crisis de liquidez transitoria.

Pero para otros era evidente que Argentina se enfrentaba a un problema más fundamental de inconsistencia macroeconómica e insostenibilidad de deuda. Por eso, tras la asunción en diciembre de 2019 del actual gobierno (del que soy ministro de Economía), iniciamos de inmediato una reestructuración de deuda soberana para llevar otra vez la deuda a un nivel sostenible y así permitir una posterior recuperación económica. Con ese objetivo, el Congreso Nacional autorizó al gobierno a usar las reservas del banco central para seguir cumpliendo los pagos de la deuda (hasta cierto límite) y así evitar una cesación de pagos desordenada mientras llevábamos adelante la reestructuración.

Una de las primeras medidas en este proceso fue trabajar con el FMI en la definición del concepto de sostenibilidad; es decir, cuál sería un nivel de pagos razonable que permitiera al país honrar la deuda sin incurrir en costos inaceptables (por ejemplo un fuerte aumento de la pobreza o del desempleo). Es así que el Ministerio y la misión del FMI en el país elaboraron sendos análisis, que llegaron a conclusiones notoriamente similares respecto de cuánto alivio se necesitaría para que la deuda volviera a ser sostenible.

Entonces iniciamos negociaciones formales con los acreedores del país, sobre la base de estas evaluaciones anteriores a la pandemia. Pero unos días después, la COVID-19 se abatió sobre Argentina y obligó a una inmensa y veloz movilización de recursos y a introducir grandes adaptaciones logísticas. El proceso de negociación se realizó casi totalmente por Zoom. Y tras unos pocos meses de intensas negociaciones, Argentina y sus acreedores llegaron a una solución.

Los acuerdos negociados ahorrarán a Argentina más de US$37.000 millones en pagos de la deuda en el transcurso de la próxima década, con la reducción del tipo de interés promedio (en dólares) desde alrededor del 7% a casi 3%. Además, al activarse las cláusulas de acción colectiva, la proporción de deuda reestructurada se amplió desde una alta tasa de aceptación del 93,5% hasta 99% (y 100% para el stock de bonos emitidos conforme a las CAC después de 2014).

De este proceso surgen varias enseñanzas para futuras reestructuraciones de deuda soberana. En primer lugar, el papel (positivo o negativo) del FMI es fundamental. Hay un amplio consenso entre los analistas en el sentido de que muchas veces en las últimas cuatro décadas, el Fondo demoró y dificultó reestructuraciones de deuda; pero esta vez, sus contribuciones ayudaron a que nuestra deuda volviera a ser sostenible.

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En segundo lugar, tener CAC mejoradas ayuda, pero no es suficiente. Las diferencias de opinión entre acreedores y deudores todavía pueden generar procesos de resolución prolongados con consecuencias económicas y sociales peligrosas. Es necesario complementar las nuevas CAC con una mejora de la arquitectura internacional de reestructuración de deudas soberanas (tarea que el G20 asumió en el contexto de la pandemia).

En tercer lugar, cuando la economía política de un país tiene problemas sin resolver, ni siquiera una mejora de los marcos permitirá superarlos. Los acreedores privados conservan mucho poder, y pueden generar una intensa presión de lobby para promover sus intereses, con gran capacidad para debilitar los esfuerzos y la legitimidad no sólo de las autoridades del gobierno en cuestión sino también de los funcionarios del FMI.

Dicho eso, la reestructuración argentina de 2020 contó con el beneficio de un amplio apoyo de actores globales muy influyentes. Además del FMI, avalaron el proceso 150 académicos de renombre internacional (incluidos varios premios Nobel), los miembros del G20 y el papa Francisco. Hubo también amplio apoyo interno, y el Congreso Nacional dictó rápidamente dos leyes que fueron esenciales para el logro de una reestructuración ordenada.

Como están las cosas, es probable que la pandemia deje a otros países con problemas de deuda, que será necesario resolver para garantizar la recuperación económica. Pero muchos no tendrán la capacidad que tuvo el gobierno argentino para asegurar un terreno de juego parejo durante las negociaciones. En el contexto habitual de asimetrías de poder, estos gobiernos enfrentarán demandas excesivas de los acreedores, y tendrán que mantenerse firmes para defender los intereses del pueblo al que representan. Para que tengan una oportunidad de salir airosos, es necesario instituir un marco internacional que reduzca los desequilibrios de poder económico que tan a menudo empeoran la situación de los países endeudados.

* Copyright: Project Syndicate, 2020. www.project-syndicate.org

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