Columna de opinión

Las fisuras del modelo de desarrollo de infraestructura

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Por: Laura Montaño y Edwin Novoa*

Siempre que se habla de reactivación económica -como ahora tras el COVID-19-, se pone de relieve la necesidad de fortalecer la infraestructura con el fin de viabilizar la movilidad de mercancías en diferentes zonas del país. Colombia ha planteado su modelo de desarrollo en los últimos años a partir de cinco grandes ‘locomotoras’: agropecuaria, infraestructura, minera, vivienda e innovación. La locomotora de infraestructura ha sido una de las más ambiciosas frente al desarrollo vial en la historia del país, sin embargo, sus impactos socioambientales -entre otros- han afectado múltiples comunidades en Colombia presentando múltiples problemas.

Pronto iniciará la construcción de vías de quinta generación (5G) y se debaten otros proyectos como el puerto de Tribugá, por lo que es necesario plantear debates en torno a la pertinencia de estas obras y la posibilidad de controlar los impactos ambientales y generar garantías de participación ciudadana. Estos megaproyectos de infraestructura suelen verse atravesados por figuras como la utilidad pública para determinar su necesidad, y figuras como las asociaciones público privadas (APP) para su estructuración y ejecución.

Para viabilizar y darle preponderancia a las obras de infraestructura, se acude a la figura de utilidad pública (en este video se explica la figura), la cual implica que los proyectos, obras o actividades declaradas como tal, benefician el interés general de un país, y como éste prevalece sobre el interés particular, estas obras tienen prevalencia sobre el resto y pueden limitar los derechos individuales si es necesario, por esto, se pueden hacer adquisiciones o expropiaciones de predios para hacer la obra de utilidad pública.

Sin embargo, en la práctica estas obras terminan limitando otros derechos, como los ambientales o los de participación. Ejemplo de ello, varios tipos de obras de utilidad pública no requieren licencia ambiental, por lo que todos los impactos que generan no son controlados por el Estado, tema que ocurre con varios tipos de obras de utilidad pública como se puede ver en esta infografía.

En materia de infraestructura, la operación vial (la fase que inicia una vez una obra es finalizada y entregada) desde el año 2003 ya no requiere licencia ambiental sino solamente la aplicación de una guía ambiental conocida como “PAGA”, el cual limita el rol de la autoridad ambiental. Esto es particularmente grave, teniendo en cuenta que la mayoría de los impactos ambientales de la infraestructura vial se dan durante la fase de operación, impactos que no tienen cómo ser vigilados y eventualmente sancionados por parte del Estado.

Otro aspecto que debería debatirse es el análisis sobre si estas obras de utilidad pública realmente benefician el interés general de la Nación, pues actualmente se declara la utilidad pública sin hacer un análisis costo beneficio (ACB) con el fin de determinar si la obra realmente generará más beneficios económicos que los costos ambientales de la obra. Esto es posible pues la Constitución y las normas permiten que las declaratorias de utilidad pública se hagan simplemente con la voluntad gubernamental, pero sin estudios técnicos.

El primer paso es la decisión de declarar una determinada obra como de utilidad pública, decisión que es tomada por el nivel nacional (puede ser el Gobierno a través del DNP o de algún ministerio) o por el nivel territorial. Esta decisión no cuenta con información clara y consolidada que la motive, pues para lograr esta declaratoria no se exige ningún requisito ambiental, sino solamente la mera corazonada de que un determinado proyecto generará más beneficios económicos que costos ambientales. Este aspecto es desarrollado en una reciente investigación sobre el tema.

El segundo paso es la licencia ambiental, el cual puede suceder varios años después de la declaratoria de utilidad pública. Si bien en este paso se exige el ACB, no es obligatorio para la autoridad ambiental tenerlo en cuenta en la decisión sobre la licencia ambiental, es decir, el ACB podría incluso arrojar que son mayores los costos ambientales que los beneficios financieros de la obra y aún así podría ser otorgada la licencia.

En este sentido, el aspecto ambiental tiene un rol secundario y que parece más un mero trámite y no un criterio real de decisión sobre la viabilidad de una obra. Asimismo, se puede observar en la estructuración de APP para estos megaproyectos.

Con las asociaciones público privadas se está ante la concesión de la administración de un servicio propio del sector público a un privado, es decir, se pone en manos de un privado la prestación de un servicio público bajo el mando y la supervisión de la administración pública. Este tipo de modelos responden a necesidades de financiamiento y especialidad por parte del Estado. En la medida en que el Estado no cuente con los recursos propios para ejecutar sus planes de infraestructura, acude al sector privado para que éste cubra ese vacío y ejecute el proyecto. Esta figura suele tener una vigencia de 30 años para que la empresa recupere su inversión a lo largo de la ejecución del proyecto.

Este tipo de figuras se argumenta que son necesarias para promover el desarrollo en países de ingresos medios como Colombia. Recordemos que la política de infraestructura vial 4G en la que se desarrollaron o contrataron 8000 kilómetros de carreteras en un plazo de 5 años aproximadamente con una inversión de 50 billones de pesos. Sin embargo, este modelo no resulta necesario ni eficiente cuando se identifican reiterados conflictos socioambientales. Estos debates son desarrollados en una reciente investigación sobre el tema.

En grandes proyectos de infraestructura como lo es la vía Bogotá-Villavicencio, por ejemplo, se observó, si bien no el incumplimiento, sí un cumplimiento cuestionable de una serie de requisitos ambientales que generan dudas de la capacidad real de protección y responsabilidad que están promoviendo los contratos estatales y las licencias ambientales. En este caso particular se observó una falta de seguimiento por parte de las entidades ambientales, así como una falta de compromiso por la mitigación real de las contingencias por parte del concesionario.

De igual manera, al analizar la estructura de APP vemos que el único espacio en el que la comunidad tiene voz frente a un megaproyecto es en el momento de la consulta previa. Esto resulta preocupante en la medida que estos proyectos han pasado por largos procesos de estructuración financiera, técnica y económica, entre otras. Ante este escenario, el margen real de acción de las comunidades frente a modificaciones del proyecto son menores en la consulta. Se ve enfrentado un proyecto que cuenta con todas las aprobaciones por parte del Gobierno ante la voluntad de una comunidad que como la experiencia ha mostrado, no suele tener mayor peso de manera voluntaria. La estructuración de APP debe tener en cuenta la participación de las comunidades y de las instituciones ambientales desde etapas tempranas para garantizar realmente un desarrollo sostenible.

No es misterio que en los grandes proyectos de infraestructura existe una serie de intereses financieros para ambas partes, que determinan el camino y la viabilidad de la estructuración de un proyecto. Sin embargo, estos proyectos buscan materializar políticas públicas que velan por el interés general, por lo cual no puede ser una opción dejar los intereses sociales protegidos por el derecho ambiental en una segunda categoría. Estos derechos no solo buscan proteger a las generaciones actuales sino también a las futuras.

Es deber constitucional del Estado proteger a las comunidades minoritarias, el medioambiente y el ecosistema colombiano. El desarrollo es vital para el crecimiento social, económico, ambiental de un país, sin embargo, pensar el desarrollo de manera separada a la sostenibilidad social y ambiental nos hace preguntarnos, ¿para qué y para quién es la infraestructura en Colombia? Desde las investigaciones que hemos realizado en Ambiente y Sociedad hacemos el llamado a estas nuevas generaciones de la ‘locomotora’ de infraestructura de implementar estrategias efectivas de participación ciudadana y protección ambiental.

*Este texto hace parte de una serie de entregas dentro de una alianza editorial entre la Organización Ambiente y Sociedad y El Espectador sobre los megaproyectos de infraestructura en Colombia. Los autores son abogados e investigadores de dicha ONG.

Conozca más en:

- Utilidad pública: derechos vulnerados e impacto ambientales https://www.ambienteysociedad.org.co/utilidad-publica-derechos-vulnerados-e-impactos-ambientales/

- Infraestructura, desarrollo e impacto ambiental https://www.ambienteysociedad.org.co/infraestructura-desarrollo-e-impacto-ambiental/

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