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La reforma pensional en Colombia será, sin la menor duda, una de las discusiones de mayor trascendencia en los primeros meses del nuevo Gobierno. Ha pasado un cuarto de siglo desde que se promulgó la ley 100 y resulta evidente que fue el peor negocio que ha hecho el Estado colombiano: dejó al antiguo ISS (hoy Colpensiones) con el costo de girar las pensiones de 1’300.000 personas, pero los ingresos para financiar esos gastos que provenían de los aportes de los trabajadores se los dejó a los fondos privados, que solo pagan 140.000 pensiones.
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El debate sobre lo positivo y lo negativo de la coexistencia del sistema público y el privado es un punto de partida. La creación del sistema privado, con la ley 100, tenía por objetivo ampliar cobertura y reducir el déficit fiscal que el sistema de pensiones estaba generando. Hoy resulta evidente que dichos objetivos no se lograron.
En Colombia solo el 24 % de la población de más de 65 años tiene pensión. Más de 24 millones de personas en edad de trabajar están por fuera de la posibilidad de construir una pensión digna, y los ocho millones de trabajadores que cotizan tampoco tienen asegurados los ingresos para la vejez, dada la inestabilidad laboral y la informalidad.
Quienes promueven reformar el sistema de pensiones señalan que el sistema público, administrado por Colpensiones, es insostenible e inequitativo. Lo primero por los altos costos fiscales que el sistema genera, los cuales aumentarán como resultado de las tendencias demográficas: disminución de la tasa de natalidad y aumento de la esperanza de vida. Lo segundo, porque los pensionados son quienes más subsidios reciben en la sociedad.
Sin embargo, este es un debate sesgado, porque no se dice que el sistema privado de pensiones tiene un costo fiscal mayor y es más inequitativo: pensiona a pocos, con pensiones muy bajas que al final terminarán en un salario mínimo, y castiga a los longevos, a la mujer, al cónyuge y a los hijos discapacitados. Además, resultaron falsas las promesas que se hicieron al privatizar el sistema, y que ahora repiten, de fortalecer el ahorro nacional y el mercado de capitales.
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En Colombia la privatización del sistema de pensiones aumentó el costo fiscal por varias razones. En primer lugar, los fondos privados de pensiones, creados en 1994, se quedaron con los ingresos del sistema, mientras que Colpensiones se quedó con los pensionados. En la gráfica 1 se puede observar que en el 2002 los afiliados a los dos sistemas se igualaban, pero ya en el 2018 Colpensiones solo tiene el 30 % de los afiliados del sistema, pero el 91 % de los pensionados, y los fondos tienen el 70 % de los afiliados y solo el 9 % de los pensionados. El superávit quedó en el sistema privado y el déficit, en el público
En segundo lugar, el presupuesto nacional debió financiar los bonos pensionales para cubrir el traslado a los fondos privados, los cuales a junio del 2018 valían $20 billones, según Minhacienda. En tercer lugar, porque la nación debe cubrir la garantía de la pensión mínima cuando se agote el fondo destinado para ello y también cubrir el ajuste de las rentas vitalicias por encima de la inflación (el llamado efecto deslizamiento). Finalmente, porque el Gobierno les debe a los fondos privados, a agosto del 2018, $76 billones por concepto de los TES que tales fondos compraron. Esa deuda sigue creciendo.
En cuanto a la equidad, la probabilidad de pensionarse en un fondo privado es muy baja, las pensiones son muy reducidas y castigan a quien realmente necesita una protección en la vejez, lo que le quita sentido al sistema. En la gráfica 2 se puede apreciar que la devolución de saldos es entre tres cuartas partes y dos tercios de los beneficiarios, y esas devoluciones son el doble en el caso de las mujeres. Con la devolución quiere decir que la persona cumplió la edad para pensionarse, pero quedó sin pensión y con cero semanas de cotización: esto significa que nunca se va a pensionar.
Si la persona tiene la fortuna de estar en el grupo de los pensionados, para obtener una pensión ligeramente por encima del salario mínimo se requiere cotizar por encima de 4,48 salarios mínimos ($3,5 millones del 2018), durante 1.300 semanas, ser varón, no tener cónyuge y no tener hijos con alguna discapacidad. De lo contrario no alcanza a tener una pensión por encima del salario mínimo, de acuerdo con los cálculos actuariales: si es mujer, porque tiene una mayor esperanza de vida; si tiene cónyuge, porque el cálculo tiene que incorporar la esperanza de vida de la compañera, y lo mismo si tiene un hijo con discapacidad.
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La mayoría de los pensionados lo hacen bajo la modalidad de retiro programado. Esto significa que su “pensión” en realidad es la utilización de lo ahorrado en la cuenta individual, pero al final ese ahorro se va a agotar y se debe pasar a una renta vitalicia de un salario mínimo, así haya cotizado sobre $5, $10 o $15 millones de pesos del 2018. Un hombre que empiece a recibir la pensión a los 62 años tiene una esperanza de vida de 89 años, pero cuando llegue a 72 años (probablemente a una edad menor, el dato exacto no ha sido suministrado) pasará a recibir un salario mínimo. Lo recibirá cuando tenga 80 o 90 años, cuando necesite mayores cuidados y tenga más gastos. Si es mujer la situación se agrava, porque la esperanza de vida es mayor. Ser longevo se vuelve una catástrofe en el sistema privado de pensiones.
Un sistema de pensiones que castigue la longevidad no sirve por definición; que se afecte por el hecho de ser mujer, tener un cónyuge o tener un hijo con discapacidad lo hace profundamente inequitativo. Sobre este tema no se ha puesto en el balance de la discusión el hecho que el 92 % de las pensiones están por debajo de cuatro salarios mínimos, que el sistema público cubre al 94 % de los pensionados del país y que el principal problema de equidad es que el 76 % de las personas de más de 65 años no tienen pensión.
Pasando al tema de los supuestos beneficios macroeconómicos de los fondos privados, sería ingenuo creer que fortalece el ahorro y los mercados de capitales, porque eso ya lo dijeron en 1992 en la exposición de motivos de la ley 100, y cuando los fondos se crearon el ahorro se cayó abruptamente (ver gráfica 3). En cuanto al mercado de capitales, en vez de fortalecerse, lo que existe es un mercado raquítico en el que el 82 % de los activos financieros son bonos de deuda pública, de los cuales los fondos de pensiones son dueños de cerca del 30 %.
El tema macroeconómico tiene otras complejidades, pero si se miran los fondos privados como un instrumento para administrar el ahorro de los pensionados, resulta ser un mal negocio. De cada diez pesos que cotiza una persona solo le abonan a su cuenta siete; cuando no cotiza se cobran de lo ahorrado por administrar la cuenta; su ahorro está en un portafolio sujeto a la volatibilidad financiera, que en cualquier momento puede perder su valor.
Se hace difícil pensar que en 20 o 30 años de ahorro no se pueda presentar una crisis financiera y el que pierde en esos casos es el afiliado. Los fondos privados no pierden, se cobran la administración por derecho. Y esos fondos son propiedad de los grupos económicos que tienen otras inversiones financieras propias. En caso de una crisis ¿a quién le van a trasladar las pérdidas?
Obviamente se espera que los ajustes al sistema vigente contribuyan a ampliar el ámbito de cobertura de las pensiones en Colombia y que se logre este objetivo con menos costos fiscales, de manera que los cambios sean sostenibles. Pero siendo realistas, es imposible pensar que con los sistemas actuales se logre proteger a toda la población que lo requiere. Reformas mucho más de fondo se exigen y de esta manera se llega al tema más amplio de la protección social, que se empieza a discutir en el mundo y que incluye los llamados pisos de protección social que les permitan, a todos los que llegan la edad de retiro, tener una cifra de ingresos que les posibilite tener una vejez digna, así hayan construido una pensión o no.
*César Giraldo es doctor en Economía de la Universidad París 13 y profesor de la Universidad Nacional de Colombia.
**Cecilia López, entre otros cargos públicos, fue directora del Instituto de los Seguros Sociales (ISS), ministra, directora de Planeación Nacional y senadora de la República.