Proyecto de acuerdo sobre baldíos: ¿la claudicación de las Zidres?

Mientras las Zidres no plantean ceder la propiedad de la tierra, las ZDE sí contemplan una adjudicación definitiva.

Foto: AFP

La posibilidad de que empresas se queden con baldíos de la nación vuelve a ser tema de debate. La Agencia Nacional de Tierras (ANT) publicó para comentarios de la ciudadanía un proyecto de acuerdo que busca ponerle reglas a una figura creada hace 26 años y que permitiría a empresas o cooperativas tomar tierras baldías, en una especie de arriendo, con la opción de que, al cabo de 15 años de explotación, estas les sean adjudicadas definitivamente.

Se trata de las Zonas de Desarrollo Empresarial (ZDE), creadas al tiempo que las Zonas de Reserva Campesina (ZRC), en el marco de la ley de reforma agraria, la 160 de 1994. Como figura, fueron un poco más desarrolladas en un acuerdo de 1995 del entonces Incora, pero nunca se implementaron en la práctica. La idea del proyecto de ahora es derogar ese acuerdo y ponerles unas reglas más específicas a las ZDE.

El objetivo, dice el documento, es que en baldíos de la nación se desarrollen proyectos agropecuarios para “fomentar la productividad y competitividad del uso eficiente del suelo, del manejo sostenible de los recursos naturales y la generación de empleo”. Tanto el borrador como el documento que lo sustentan (también publicado por la ANT) aseguran que el propósito es lograr desarrollo sostenible en lo económico, social (por medio de asociatividad) y ambiental.

Luis Alejandro Jiménez, presidente de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC), cuenta que esta figura nunca se implementó, precisamente porque nunca se logró llegar a un acuerdo (en lo que hoy es el Consejo Directivo de la ANT, en el que participa el Gobierno, pero también campesinos, gremios, indígenas y comunidades negras). Según Jiménez, el acceso a tierras debe ser prioritario para los campesinos que no la tienen. Una vez la tengan, dice, es posible asociarse, aportarla como capital y, a cambio, obtener derechos de participar del Gobierno y de los resultados de la empresa.

Aunque el borrador plantea que se fomentará la asociatividad y que cooperativas, incluso menciona las conformadas por excombatientes, podrían beneficiarse de las ZDE, para Jiménez se abre la posibilidad –y de hecho se las menciona en primer lugar– de que cualquier empresa, incluso multinacionales, sean adjudicatarias. Eventualmente, terminarían incluyendo a campesinos, pero más bien en calidad de jornaleros, señala Jiménez.

“Es lo mismo que planteamos en el debate de las Zidres”, añade. Se refiere a las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres), promovidas por el gobierno anterior. De hecho, a pesar de todas las discrepancias, sacar adelante la Ley 1776 de 2016 (que creó las Zidres) fue un esfuerzo en el que convergieron la administración de Juan Manuel Santos y el partido de oposición, hoy en el Ejecutivo.

La sensación que ahora tienen varios expertos en asuntos agrarios es que el planteamiento del acuerdo publicado por la ANT es de alguna manera una claudicación a las Zidres. Estas han sido muy complejas de implementar –como lo ha reconocido el mismo Gobierno– y, tras cuatro años, aún tienen reglamentación pendiente. Así lo señala incluso Jorge Enrique Bedoya, presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), organización que durante el debate fue una de las grandes defensoras de las Zidres.

Para Bedoya, la discusión del acuerdo de ahora será positiva en la medida que permite abrir el debate para una forma “ágil” de llevar desarrollo al campo. Asegura que tiene la expectativa de que se pueda probar que es posible tener “desarrollo incluyente, con productores de todos los tamaños (…). Si la figura lleva a que se cree una sociedad con reglas claras, qué bueno, porque trabajando conjuntamente se podrían generar riqueza y rentabilidad”. Hace un llamado a no “estigmatizar” una figura que la misma ley de reforma agraria creó.

Entre los grandes opositores a las Zidres durante su debate, por otro lado, estuvieron los senadores Jorge Robledo y Wilson Arias, quienes años antes demandaron tres artículos del primer Plan de Desarrollo de Juan Manuel Santos, uno de los cuales buscaba retomar las ZDE. La Corte Constitucional los declaró inexequibles, y, en el caso de las ZDE, señaló que la propuesta del gobierno de entonces era incierta, con argumentación insuficiente, “sobre todo cuando se tiene un número dramático de población campesina desplazada por la violencia y una comprobada escasez de tierra disponible”.

Enunciados como el anterior fueron los que invocaron los opositores a las Zidres. Estas, sin embargo, ni siquiera contemplan algo que ahora sí se hace expreso: que los beneficiarios, como las empresas, puedan tener la adjudicación definitiva de los baldíos de la nación, luego de haberlos explotado por 15 años, cumpliendo ciertos requisitos e incluso con la posibilidad de adquirir más tierra.

Para algunos juristas, además, los requisitos para una ZDE son más laxos que los de las Zidres o, por lo menos, desconocerían grandes problemas, como que el Estado ni siquiera tiene un inventario de baldíos. Las Zidres exigen, por ejemplo, que las tierras donde se constituyan sean costosas de adecuar, que estén en zonas con altos índices de pobreza, entre otros, algo que ahora no se menciona. Además, exigen un enfoque territorial y que se garantice, como explica Paula Delgado, estudiante del doctorado en Derecho de la Universidad del Rosario, “la participación de las autoridades locales y regionales que puedan verse afectadas con el proyecto”, elemento que tampoco es protagonista en este caso, pues la aprobación de las ZDE parece concentrada en la Subdirección de Administración de Tierras de la Nación. La participación territorial, por cierto, fue una condición fundamental por parte de la Corte al declarar exequibles las Zidres.

Las ZDE, además, no exigen, “como sí se requiere en las Zidres, la realización de un estudio de tierras que tenga por fin garantizar la disponibilidad de baldíos para la adjudicación a los sujetos de reforma agraria”, señala Delgado, quien también es investigadora del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria.

El documento que explica el porqué del proyecto de acuerdo cita diferentes sentencias de la Corte, precisamente para señalar que la intención es cumplir los mandatos constitucionales. Dice que el hecho de que los baldíos (que podrían adjudicárseles a campesinos sin tierra) les puedan ser adjudicados a empresas no va en contravía de los derechos de los sujetos de reforma agraria, pues por la contraprestación (la especie de canon de arrendamiento que recibiría el Estado) se podrán adquirir “nuevos predios para alimentar el fondo de tierras para la reforma rural integral”.

Como dijo a este diario Jhenifer Mojica, consultora y experta en asuntos de tierras: “¿Por qué (en vez de recaudar la contraprestación y enviarla al Fondo) no mejor adjudicar los baldíos a los sujetos de reforma agraria y cumplir de una vez el acuerdo de paz?”. En un sentido similar, Ana Jimena Bautista, investigadora de Dejusticia de la línea de tierras y campesinado, asegura que le preocupa, entre otros puntos, que se esté tratando de impulsar el contenido de este proyecto de acuerdo, que no establece ningún límite de adjudicación a favor de las empresas, al tiempo que el avance de la reforma rural integral (primer punto del Acuerdo de Paz) se encuentra tan cuestionado.

El proyecto, desde el miércoles, está publicado para comentarios por un lapso de ocho días. Desde la ANT aseguraron que por el momento la vocería de este asunto está en cabeza del Ministerio de Agricultura. Al cierre de esta edición no había sido posible ninguna entrevista ni declaración sobre el tema.