"Reforma tributaria busca eliminar 'impuesticos'": Ricardo Bonilla

El miembro de la Comisión Tributaria explica que lo fundamental para un cambio estructural es que los ingresos del Estado que dependían de los hidrocarburos provengan del recaudo y la eficiencia del gasto.

Ricardo Bonilla, miembro de la Comisión Tributaria. Cristian Garavito

¿Por qué se necesita una reforma tributaria estructural?

La estructura tributaria colombiana tiene al menos cinco problemas. Primero, el país se acostumbró a financiar la estructura del Estado con impuestos y excedentes de hidrocarburos. Eso puede hacerlo un país que tenga suficientes reservas de hidrocarburos. Un país que no lo puede hacer tiene que pensar en que la forma de financiar el Estado son los impuestos. Colombia vive una reducción del ingreso por el lado de hidrocarburos y ese ingreso debe financiarse por otro lado, el de impuestos, a menos que se reduzca el tamaño del Estado. 

El segundo problema es que la estructura está compuesta de muchos impuestos e impuesticos, eso genera una cadena muy grande de carga administrativa por algunos impuestos que no generan muchos recursos y que uno podría simplificar, reducir, el objetivo de la reforma estructural es concentrarse en los impuestos más importantes eliminando impuesticos. Eso es más cierto en el caso territorial.

En el caso de la Nación, uno debe concentrarse en renta, IVA, aduanas y está en discusión qué pasaría con el gravamen a las actividades financieras, porque desde hace rato está la propuesta de eliminarlo y la pregunta es cómo se puede hacer. Porque si se lo elimina tiene que haber un sustituto. En el caso de los territoriales es más dramático, porque los departamentos tienen más de 10 impuestos, los municipios tienen más de 15, y muchos de ellos no tienen ningún sentido.

El tercer problema de la estructura es que está fuertemente erosionada por muchos beneficios desde los más conocidos, que son los de la seguridad jurídica, hasta los que siempre pasan inadvertidos, pero todo el mundo busca un beneficio, y cuando se aprueba algo en el Congreso siempre hay un lobby por algún beneficio. Si quiere una estructura más técnica y eficiente tiene que eliminar esos beneficios y dejar uno general, casi único.

El cuarto problema es que tiene una dispersión tarifaria que hace que varios impuestos sean difíciles de manejar y generan grandes costos de cumplimiento. Eso es particularmente cierto en los territoriales, sobre todo ICA y predial. Muy complicado en el caso de vehículos por el tema de la base gravable. Y en los impuestos nacionales la discusión es qué tipo de tarifas y cuántas debe haber en IVA y cómo maneja usted el tema de los productos que deben quedar exentos o con tarifa cero.

Lo ideal es que exista toda la posibilidad en este tipo de impuesto de que quien paga IVA por insumos lo pueda descontar al final. En el caso de renta en Colombia se pasa de la tarifa 0 a 19 sin más, sin explicaciones, sin un esfuerzo de progresividad, eso hay que corregirlo. El quinto está relacionado con algo que siempre se ha dicho: una estructura en la cual hay mucha evasión y mucha elusión, y la pregunta es dónde se generan.

Siempre hemos dicho que sólo declaran de cierto nivel para arriba y lo demás lo dejamos así, lo que significa que muchas empresas pagan o afirman pagarles a personas que nunca se sabe si es cierto, porque éstas no están obligadas a declarar. Segundo, muchas empresas no se sabe qué son, eso particularmente es cierto con las entidades sin ánimo de lucro, por tal razón hay que hacer precisa y plena identificación de quiénes son esas empresas.

Tercero, en Colombia hay todavía demasiada actividad en efectivo y, a pesar de que se han planteado diferentes alternativas para hacer ese tipo de control y que la DIAN tiene aprobada la factura electrónica, todavía estamos lejos de reducir el manejo del efectivo. En definitiva, es una estructura de ingresos que financie adecuadamente el Estado, lo que no significa que éste pueda pedir indefinidamente recursos, sino ajustarse por el lado del gasto.

Que más colombianos estén involucrados con el sistema tributario seguramente tocará a la clase media, que ha crecido y cuyo consumo jalona la economía. ¿Que los ingresos del Estado recaigan en esta clase no iría en contra de su crecimiento?

No, porque lo que se trata en materia de financiamiento de un Estado es que todo el mundo se ponga de acuerdo con sus posibilidades. La población de bajos ingresos no alcanza a tributar lo que una población de medios o altos ingresos, pero tampoco puede concentrar toda la actividad tributaria en solo el grupo de altos ingresos, tiene que distribuirlo. Cuando se mira cómo es la distribución del IVA, la población de menos ingresos es la que más paga, creamos unas condiciones en las cuales la población de altos ingresos, por razones específicas, está pagando menos IVA porque a ellos los estamos gravando por el lado de renta, pero tampoco sabemos qué están pagando, porque hay mucha posibilidad de evadir.

Para muchos puede no tener sentido aumentar la base de tributación sin bajar los impuestos.

El tema es cómo combatir la evasión y uno de los mecanismos está expresado en el tema de que más personas informen. Tenemos una gran dificultad, que se podría decir que es la sexta, que es administrativa. La DIAN es una entidad importante, necesaria, pero no tiene los suficientes soportes técnicos ni financieros para funcionar, y eso significa que, si bien ha hecho esfuerzos por mejorar su infraestructura y los sistemas de información, y pide cada vez más información a la población, no logra procesarla. Para combatir la evasión se trata que primero tenga más información, pero también la capacidad de trabajar con ella. Pero hay que entender que declarar no significa pagar. Una cosa es informar y otra que lleguen al límite de tener que pagar.

Esta comisión se convocó después del diagnóstico tributario y pensional de la OCDE. ¿Qué tan atados estuvieron a esos documentos, están alineados?

La comisión tuvo en cuenta diferentes informes, de la OCDE, del Banco Mundial, de otras entidades, y se manejó más la estructura interna, ver el mundo real. Lo ideal es que una reforma estructural se haga cuando un país está tranquilo económicamente, que no es la situación. La comisión estuvo trabajando en un momento en el que las finanzas empezaron a tener problemas y hay que resolver en una situación de crisis, pero se tuvieron en cuenta varios insumos y de todas maneras hay que tener claro que lo que entrega la comisión es un insumo más. El ministro tiene varios insumos y la comisión no organiza un proyecto de ley, ni será la que adelante la discusión en el Congreso. El ministro tiene el papel de retomar los insumos de la comisión, de la OCDE, y organizar el proyecto de ley.

Si se lleva a cabo la reforma, ¿qué tan exitoso cree que sea que los ingresos del Estado lleguen de los colombianos que se sienten “apretados” con un salario mínimo que no gusta, con un dólar caro, entre otras cosas?

Una propuesta como esta no es para resolver en el corto plazo, es para que el Gobierno vaya pensando cómo va construyendo la estructura en el mediano y largo plazo, y que tenga claridad para resolver esos cinco temas, porque, si no, vamos a seguir construyendo una colcha de retazos, que es lo que hay hoy, y que se erosiona con el hecho de que cada sector va y pide su propio beneficio y se lo aprueban.

El Gobierno está promoviendo el plebiscito para la paz y gran parte de la concentración del país ha estado en eso. ¿Es el mejor momento para hacer esta reforma o da espera?

Las reformas tributarias siempre son urgentes, pero hay que pensarlas para resolver problemas estructurales y no coyunturales. Cuando el país ha hecho una reforma cada 15 meses en los últimos 30 años uno se pregunta qué es lo que se ha venido haciendo. Han sido soluciones temporales a problemas de largo plazo que no hemos resuelto. La propuesta de una reforma es la de construir de una vez una estructura tributaria que permita que tengamos estabilidad y no pensar en una cosa de estas en 10 o 15 años, porque generamos reglas de juego claras.

De todas formas, ¿cómo garantizar que las ideas para la reforma no han estado sujetas a la urgencia de la coyuntura?

Esa es la dificultad que va a enfrentar el ministro, porque uno sabe que los ministros presentan una propuesta al Congreso, saben qué entra, pero no qué sale. El Gobierno tiene que enfrentar sabiendo que la discusión no es nada sencilla y que está simultánea con otras discusiones como los acuerdos de paz y de una definición sobre cuál va a ser el costo de esos acuerdos. Pero con una claridad alrededor de que el costo de la paz no puede ser más alto que el de la guerra, sólo que en el corto plazo puede implicar mayor demanda de recursos, porque no es lo mismo tener 35.000 armados que 35.000 hombres buscando qué hacer.

Teniendo en cuenta que esto está pensado a mediano y largo plazo y que tiene que surtir un proceso, ¿cree que el país se está apresurando a alarmarse porque le van a subir los impuestos?

Claro. Esta discusión está tomando unos vicios que no debería tener, porque lo que entrega la comisión es una propuesta, no es un proyecto de ley y no ha sido aprobada todavía. Y si uno la llevara a términos reales de que el Gobierno la sometiera a consideración este año, como se espera, solamente es efectiva a partir del año 17, en el caso de renta e impuestos territoriales, y solamente tendría implicaciones este año el IVA, porque tendría vigencia a partir del bimestre o cuatrimestre posterior.

El Gobierno ha convocado varias comisiones de expertos: Misión Cafetera, Misión Rural, esta tributaria. ¿Cómo ve la disposición del Gobierno a escuchar y aplicar las recomendaciones?

Lo que está pasando en el país es algo similar a lo ocurrido en 1990. La coyuntura no es la misma. Entonces el país venía de una situación muy catastrófica y en ese momento el mandato fue: aquí todo está mal, cambiémoslo. Y se vino una oleada de reformas. En este momento lo que está en todas estas comisiones es la ubicación de qué hay que hacer e identificar el momento preciso para discutirlo y aprobarlo. El momento preciso es que si llegamos a una coyuntura de paz hay que resolver el tema tributario, rural, el productivo, etc.

Pero en los 90 hubo muchos errores. Mucha de la competitividad del campo se vino abajo luego de la apertura. ¿Qué errores no repetir a causa del afán de que “hay que cambiar todo lo que está mal”?

Vivimos una coyuntura muy sui géneris. En el siglo XIX se desarrollaron Inglaterra, Alemania y Estados Unidos, y tuvieron décadas con buenas tasas de crecimiento, pero hoy ninguno de esos crece más del 5% anual. Les va bien, pero nadie espera que un país como Inglaterra vuelva a crecer al 10%. Terminada la (Segunda) Guerra Corea alcanzó a crecer casi tres décadas con tasa por encima del 8 o 10%. Hoy no puede crecer a eso. Hoy vivimos la misma situación con China. Empezó a crecer al 10% en los 80 y 90, lleva más de 25 años creciendo así. La desaceleración no es que haya entrado en crisis, sino que ya no está creciendo al 10%, sino al 7%. Es un proceso de desaceleración y ajuste, lo que significa que es la oportunidad para otros países. La pregunta es si la oportunidad es para América Latina. Buena parte de la industria con los TLC dejó de producir en Colombia y se fue a China, la pregunta es: ¿es el momento de traer a Colombia esa producción y darle dinamismo a la estructura industrial? Es la oportunidad de repensar la estructura productiva de Colombia, recoger el campo y producir allí.

¿Esta reforma apunta a eso, a incentivar la producción?

La sugerencia de la comisión es darle un mejor tratamiento a la inversión en materia tributaria, pero eso debe estar acompañado de qué va a pasar con las sugerencias de la Misión Rural, y cómo hacemos para que eso que se produce en el campo se transforme industrialmente y no sólo vendamos lo que tradicionalmente hemos hecho: el producto en bruto y que otro lo transforme.

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