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Supongamos que existe una vacante para nombrar a un general de la República, uno de los rangos más altos en el Ejército Nacional. ¿Qué pasaría, si en lugar de poner en ese cargo a una persona que lleva años esforzándose por ascender en el escalafón de las Fuerzas Armadas, se le asignara el puesto a alguien sin experiencia en asuntos militares, alguien a quien, además, no se le exigen los mismos requisitos que se le piden a cualquier otro militar que aspire al cargo? Durante años ese ha sido el caso en la carrera diplomática en Colombia, y por eso el decreto que emitió la Presidencia de la República en los primeros días del año cayó como un baldado de agua fría para muchos diplomáticos de carrera.
Mediante el Decreto 26, expedido el 9 de enero de 2018, se limita a 50 el cupo de funcionarios de la carrera diplomática que pueden tener el rango de embajador. “Ni en 17 años de vigencia del Decreto 274 de 2000, la base normativa de la carrera diplomática, ni antes, se había hecho algo así”, dice Margarita E. Manjarrez, presidenta de la Asociación Diplomática y Consular, que agrupa al 80 % de los funcionarios de carrera y les brinda representación legal.
“En este momento ya somos 50 personas con el rango de embajador. Con el decreto están limitando el derecho de ascenso de quienes están por debajo en el escalafón y afectan directamente a las personas que, a lo largo de 2018, van a cumplir el tiempo que se les pide para ser embajadores”, explica Manjarrez aludiendo a un grupo de siete ministros plenipotenciarios que, además de haber cumplido o estar a punto de cumplir con el tiempo de servicio necesario para ser embajadores, presentaron exámenes de ascenso el año pasado y esperan el dictamen positivo de la Comisión de Personal, encargada de aprobar o no sus ascensos.
“Limitar el cupo a 50 es seguir constriñendo la posibilidad de que los funcionarios de carrera aumenten su participación en los altos cargos diplomáticos en el extranjero”, explica la analista Arlene B Tickner, “lo raro es que la canciller se la ha pasado diciendo que no hay suficientes embajadores de carrera para ocupar todos los cargos afuera, y que por eso hay tantos nombramientos políticos, además de que muchos embajadores de carrera son incompetentes, lo cual tristemente es cierto”.
Sólo nueve de los 50 diplomáticos de carrera que tienen el rango de embajador ocupan cargos en el exterior correspondientes a su lugar en el escalafón, el resto están distribuidos en distintas dependencias de la Cancillería en Bogotá. ¿Por qué personas que llevan entre 25 y 30 años adquiriendo experiencia en la labor diplomática, que han aprobado exámenes de ascenso y que, además, son expertos en su oficio no están al frente de las misiones colombianas en el exterior?
El eterno problema
En Colombia el cargo de embajador es de libre remoción y nombramiento. En principio, el presidente puede elegir a las personas que están al frente de las embajadas y consulados, pero hay límites. En la Sentencia C-292-01 del 16 de marzo de 2001, la Corte Constitucional estableció que al menos el 20 % de los embajadores que representan al país en el exterior deben venir de la carrera diplomática. “Obviamente, ese porcentaje es un mínimo y no un máximo. Pero ni siquiera ese mínimo se ha cumplido”, dice Manjarrez, “en este momento sólo hay nueve funcionarios de carrera nombrados como embajadores en el exterior, lo que equivale al 14 % del total”, y hay más. De los 769 cargos diplomáticos en la Cancillería, un 49 % están ocupados por diplomáticos de carrera, mientras que el resto de empleados, la mayoría, llegaron allí por nombramientos políticos.Desde diciembre de 2017, la Cancillería ha nombrado a ocho embajadores y 29 funcionarios que no pertenecen a la carrera diplomática. Entre ellos, Juan Claudio Morales, cuyo padre está señalado de ser el puente entre la campaña de Juan Manuel Santos y Odebrecht y a quien, el 11 de enero, le fue asignada la Embajada en Panamá. Antes llevaba siete años en la jefatura de Protocolo de Cancillería*.
El problema no está en los nombramientos de personas por fuera de la carrera. Los funcionarios de carrera todavía no son suficientes para ocupar todos los cargos que les corresponden. Por eso, el Decreto-ley 274, que regula el servicio exterior y la carrera diplomática, establece que se pueden nombrar personas ajenas a la carrera por un lapso máximo de cuatro años.
No sólo eso. Mientras a un embajador de carrera se le pide tener un título profesional para llegar a su cargo, quienes obtienen nombramientos políticos pueden reemplazar su diploma con experiencia laboral que no necesariamente debe estar relacionada con la administración pública o el trabajo diplomático.
Algo parecido pasa con los certificados de idiomas, que en el caso de los funcionarios de carrera deben provenir de una organización reconocida, mientras que en los nombramientos políticos, se puede omitir ese requisito si la hoja de vida del embajador dicen dominan un idioma. Finalmente, los funcionarios políticos pueden tener doble nacionalidad, algo prohibido para los de carrera.
Un funcionario de carrera recuerda una lista de impasses provocados por personas que llegan a cargos diplomáticos sin experiencia: hace años, en Europa, hubo un embajador provisional que les pidió a las autoridades locales que cambiaran el sentido de la calle de su sede diplomática, todo para hacer más fácil su llegada en carro. Otra fuente familiarizada con el tema trae a colación el caso en el que la Cancillería anfitriona tuvo que llamar a dar quejas por los pleitos que un embajador colombiano provocaba en los bares de una capital del Viejo Continente, o cuando el jefe de una misión diplomática estuvo a punto de ser declarado persona non grata después de sobrepasarse con una mujer en un cine de Oceanía.
También se habla sobre un rosario de errores provocados por el desconocimiento del protocolo consular o la falta formación frente a las tareas diarias de un diplomático.
A raíz del nombramiento de Carlos Calero como cónsul en San Francisco, a pesar de ser célebre por su aparición en programas de concurso y en comerciales de televisión, en 2016 llegó al Congreso el proyecto de ley 170 que, de ser aprobado, exigiría que las personas nombradas en cargos diplomáticos tengan un título profesional, que no tengan una nacionalidad distinta a la colombiana y que hayan aprobado un curso de tres meses antes de ocupar el cargo al que sean asignados.
En septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó que se retirara a Calero del cargo en un fallo que subrayaba que los funcionarios diplomáticos de carrera tienen la prioridad para asumir esos cargos. El destino del proyecto de ley que quiere regular los nombramientos políticos es menos alentador.
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Está a un debate de pasar a sanción presidencial, pero no se sabe nada de él desde octubre del año pasado. El plazo para que el Congreso se pronuncie y el proyecto no termine archivado se vence con esta legislatura, en dos meses, sin embargo, entre los funcionarios de carrera la llegada del año electoral no da espacio al optimismo: “En la redacción del decreto que se expidió en enero se limita el cupo para el año 2018, curioso, porque se trata de un año electoral, cuando seguramente deben pagar favores con embajadas”.
Lo que puede mejorar
“En Colombia, el clientelismo, el nepotismo y el mal manejo de la nómina pública siguen pasando de largo”, insiste Manjarrez, para quien también es un problema el hecho de que la defensa judicial, cuando se demanda un nombramiento como el de Carlos Calero, corra por cuenta del Gobierno, una rerepresentación legal que se contrata con terceros y que ha llegado a costar hasta 90 millones de pesos.Por otro lado, Manjarrez advierte sobre el desperdicio de los recursos públicos utilizados en la formación de empleados de carrera que no llegan a ocupar los puestos que les corresponden, por no hablar de la extensa nómina que hay que pagar entre los nombramientos políticos y quienes son embajadores de carrera y trabajan en Bogotá.
Mientras en Colombia alrededor del 14 % de los embajadores que representan al país en el exterior se formaron en la carrera diplomática, según datos de la Asociación de Diplomáticos de Carrera de Chile, en Brasil son el 98 %, en Uruguay el 90 % y en Argentina el 88 %. El país sólo supera a naciones como El Salvador (con el 1 %) y Arabia Saudita (4 %). El decreto que limita el ascenso de nuevos embajadores parece ser un palo en la rueda para que la situación mejore.
El Decreto 26 del 9 de enero no está excento de problemas jurídicos, pues no puede modificar el Decreto-ley 274 de 2000, que regula la carrera diplomática y consular. Adicionalmente, en 2001 la Corte Constitucional estableció que no se podía limitar el cupo de funcionarios de carrera para la categoría de embajador. “El nuevo decreto va en el sentido contrario de lo que dijo la Corte”, manifestó un funcionario de carrera.
La Cancillería tiene otra interpretación. Asegura que el decreto “duplica el cupo que inicialmente establecía el Decreto-ley 274 de 2000”, y rechaza que se cierre la posibilidad de ascenso de los funcionarios de carrera. “El decreto lo que busca es que las personas que lleguen al máximo grado tengan los mejores perfiles”, le señala a El Espectador el Ministerio, y explica: “Embajadores de la carrera diplomática no han querido aceptar algunas asignaciones en el exterior”.
¿Qué mejoró en la carrera diplomática desde 2010?
Durante los últimos ocho años, la Cancillería ha tomado varias medidas para fortalecer la cerrera diplomática y consular. El número de cupos que se abren para el ingreso a la primera categoría del escalafón pasaron de ser 7 cada año a tener un promedio de 30, lo que demuestra la clara intención de incrementar el número de funcionarios de carrera que trabajan en el Ministerio.Por otro lado, se ha hecho énfasis para que las convocatorias para entrar a la carrera lleguen a las regiones y se destinen fondos para que los aspirantes que llegan a Bogotá a formarse en la Academia Diplomática y Consular reciban una mensualidad, lo que permite que muchos profesionales de provincia puedan hacer el curso, que exige dedicación de tiempo completo.
También se ha diversificado el perfil profesional que se admite para los aspirantes a entrar a la carrera diplomática. Adicionalmente, los funcionarios en el tope del escalafón han sido nombrados en viceministerios, algo que no ocurre con frecuencia.
La carrera diplomática en otros países
100 % del cuerpo diplomático en Austria, Dinamarca, Estonia, Irlanda, Suiza y Tailandia están en carrera diplomática. No hay nombramientos políticos.Una carrera de papel
En Venezuela, aunque la ley contempla la existencia de una carrera diplomática, en la práctica no hay una sola embajada venezolana a cargo de funcionarios de carrera. Todos los nombramientos son políticos
20 % es el mínimo de embajadores de carrera que estipuló la Corte Constitucional. Bolivia, Brasil, Ecuador y Honduras tienen la misma proporción de embajadores de carrera.
El sistema mixto
En Estados Unidos, el 70 % de los embajadores pertenecen a la carrera diplomática. Para garantizar la idoneidad del servicio diplomático, el Congreso debe aprobar sus nombramientos al frente de las misiones diplomáticas.
4 países latinoamericanos (México, Argentina, Perú y Uruguay) tienen una proporción mayor al 70 % de funcionarios de carrera en sus cuerpos diplomáticos.
*NOTA DEL EDITOR: En la versión original de esta nota se confundía a Juan Claudio Morales, embajador en Panamá, con su padre, del mismo nombre.