“Hay hondos problemas de protección, administración y acceso a baldíos”: Procuraduría

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El Ministerio Público pidió a la Corte Constitucional que declare un estado de cosas inconstitucional en temas de tierras, pues considera que se han desnaturalizado las leyes agrarias afectando profundamente al campesinado. ¿De qué trata la propuesta?

El procurador para asuntos ambientales y agrarios, Diego Trujillo, habló con El Espectador del pedido que le hizo a la Corte Constitucional de declarar un estado de cosas inconstitucional en gobernanza de tierras. Es decir, que declare que hay una constante y permanente violación de derechos fundamentales en temas de administración y acceso a la tierra en el país. Su propuesta será debatida este año en Sala Plena.

¿Por qué la Procuraduría cree que estamos en un estado de cosas inconstitucional sobre gobernanza de la tierra en Colombia?

El hondo debate constitucional que se ha suscitado alrededor de las decisiones judiciales de prescripción adquisitiva de dominio sobre bienes que no acreditan propiedad privada ha permitido exhibir las situaciones que impiden el cumplimiento de los propósitos del régimen agrario y sus fines constitucionales, no solo porque se regulariza la tenencia sobre los bienes baldíos de la Nación omitiendo las disposiciones legales especiales para su administración, sino por que deja en evidencia hondos problemas de identificación, protección, administración y acceso a las tierras baldías de la nación y con ello las dificultades en la realización de los propósitos de la reforma agraria y el desarrollo rural relacionados con el acceso progresivo a la propiedad de la tierra y la especial protección a la producción de alimentos.

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¿Cuáles son las afectaciones concretas que han identificado?

Afectación al patrimonio público, y con ellos a los derechos de los sujetos de especial protección constitucional que se deben beneficiar con la reforma agraria y la reforma rural integral, en virtud su afectación con títulos emanados de autoridad no competente, la omisión de la autoridad administrativa de adelantar de forma oportuna y eficaz sus actuaciones misionales de clarificación y recuperación.

Afectación de los derechos de los sujetos de especial protección constitucional ante la omisión y moratoria en los procesos de adjudicación de bienes baldíos. Afectación de los derechos de los sujetos de especial protección constitucional y de otros poseedores de bienes rurales privados ante la imposibilidad de determinar con suficiente la condición jurídica y física de sus predios en virtud de las falencias registrales y catastrales.

Afectaciones de las garantías y derechos al debido proceso y el acceso a la justicia en virtud de la falta de ejercicio probatorio dentro de los procesos judiciales a efectos de garantizar un pronunciamiento de fondo. Afectación a los derechos de los propietarios quienes sin poder ejercer el derecho a la contradicción ven afectados sus predios en razón de demandas promovidas contra indeterminados, en razón a las situaciones registrales y catastrales irregulares.

Tal vulneración masiva de derechos se deriva y convierte en progresiva ante la prolongada omisión del cumplimiento de las obligaciones a cargo de autoridades públicas como la Agencia Nacional de Tierras, las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, el IGAC, el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación.

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Si la Corte Constitucional accede a este llamado de la Procuraduría, ¿qué implicaría que se declare el estado de cosas inconstitucional?

La declaratoria del ECI sería el reconocimiento por parte del máximo tribunal de lo constitucional de la existencia de una vulneración masiva de derechos, en particular del campesinado como sujeto de especial protección constitucional, y de una muy prolongada omisión de las autoridades agrarias (todas las entidades públicas a cuyo cargo está resolver y gestionar las situaciones relacionadas con la tenencia de la tierra rural) en el cumplimiento de sus funciones, lo que ha derivado en prácticas inconstitucionales. Dicho reconocimiento es el escenario entonces para que se ordenen medidas ciertas y con un alcance material efectivo.

La Procuraduría le dijo a la Corte que se requieren órdenes estructurales para cambiar esta situación, ¿Cuáles son esas medidas que ustedes recomiendan?

A efectos de cumplir con los propósitos del régimen agrario y los estándares constitucionales que sobre él revirtió la Carta Política, se hace necesario precisar acciones que debe impulsar conjuntamente el Estado con el objeto de superar la vulneración masiva y generalizada de los derechos agrarios. Por un lado, el fortalecimiento de la capacidad de la Agencia Nacional de Tierras tanto a nivel central como en sus Unidades de Gestión Territorial para efectos de que se adelanten en una lógica descentralizada los procesos de clarificación, recuperación y adjudicación de baldíos, una unidad administrativa de tierras con suficiencia presupuestal para ejecutar a plenitud su misionalidad, con presencia en el territorio y capacidad técnica.

Además, el fortalecimiento de la capacidad de la Superintendencia de Notariado y Registro y las oficinas de registro de instrumentos públicos para la migración de la información registral al nuevo sistema. La formulación de un plan articulado y concertado de las entidades, con disposición de recursos para atender los procesos misionales en ejercicio de una priorización por zonas. Situación que no puede someterse avance del catastro multipropósito y a los planes de ordenamiento social de la propiedad rural, lo que de suyo trae la necesidad de revisar la restricción que impone el artículo 25 del DL 902 de 2017 de adelantar actuaciones de adjudicación directa por fuera de áreas focalizadas y en general el modelo de atención por oferta.

Se necesita superar las dificultades de orden normativo que impiden la eficaz ejecución de los procedimientos agrarios, la protección del patrimonio público y el desarrollo de los propósitos que irradian la reforma agraria y el desarrollo rural con estricto respeto de las competencias reglamentarias del gobierno nacional permitiendo que los POSPR superan la lógica de regularización de la tenencia y se erijan como verdaderos instrumentos de ordenamiento agrario bajo los propósitos que para ello fueron formulados en la implementación de la Reforma Rural Integral.

Igualmente, establecer un plan de formación de funcionarios públicos de orden administrativo y judicial para la adecuada ejecución de procedimientos agrarios, el reconocimiento de los derechos del campesinado y la protección de la producción de alimentos y los suelos agropecuarios. Y ordenar la protección del suelo de producción agropecuaria y adoptar las medidas necesarias para garantizar su especial destinación, de modo que se impida que medidas del orden judicial o administrativo conculquen su vocación productiva.

Además, avanzar en la implementación del catastro multipropósito para cumplir con los puntos 1 y 4 del acuerdo de paz, dándole mayor relevancia al control social en la gestión catastral priorizando los 82 municipios PDET que aún no cuentan con recursos para la implementación de esta política. Y la ejecución armónica de las políticas que impactan el suelo rural para lo cual las múltiples dimensiones que debe advertirse en los asuntos agrarios deben ser un determinante en las actuaciones judiciales y administrativas, so pena de que se siga socavando la integridad productiva del suelo rural y con ello se ahonden las condiciones de vulnerabilidad de los campesinos y campesinas.

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El diagnóstico que ustedes le entregaron a la Corte pareciera que este tema rebasó la capacidad de la Agencia Nacional de Tierras, ¿me puede explicar por qué?

En el caso que compete a la autoridad administrativa de tierras hoy ejercida por la ANT, la moratoria en los procesos agrarios de clarificación, recuperación de baldíos indebidamente ocupados, extinción del dominio agrario y deslinde de tierras de la Nación, las reversiones, declaratorias de caducidad y las revocatorias de las adjudicaciones, solicitudes de adjudicación de los bienes baldíos y de los bienes del Fondo Nacional Agrario no se ha superado, y por el contrario, los cambios de institucionalidad han contribuido a la suspensión de las actuaciones administrativas, la pérdida recurrente de los expedientes y la información y el reproceso de los asuntos.

Las Oficinas de Registro ante la falta de precisión en los asientos registrales y la falta de rigurosidad a la hora de consultar los antecedentes de los predios a efectos de que los particulares pueden presentarse con certeza ante las autoridades judiciales. Las autoridades catastrales en razón a la desactualización de la información y la débil relación con la información registral, y la moratoria del IGAC en relación línea base de potenciales predios baldíos en el país. El Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación en tanto no han adoptado los respectivos correctivos presupuestales que permitan implementar las órdenes dadas por la Corte Constitucional dentro de la T-488 de 2014.

El presupuesto de la ANT no es suficiente para lo complejo y amplio de su relevante misionalidad, su diseño institucional es altamente centralizado y no tiene presencia en la mayoría de municipios del país, su planta de personal es muy pequeña y funciona mayoritariamente a través de operadores y contratistas de prestación de servicios dificultando con ello la formación de los servidores que adelantan los procesos administrativos e imponiendo condiciones de inestabilidad en el ejercicio de las actuaciones administrativas y en la interlocución con los ciudadanos y entes de control.

¿Cuántos baldíos tiene en su poder la ANT y en qué van los procesos de clarificación?

Una de las principales dificultades que ha identificado la Procuraduría tiene que ver con la información que reporta la autoridad administrativa y la inexistencia de bases de datos consolidadas y robustas que den cuenta de la situación de las tierras en Colombia, no solo por la falta de articulación entre la información catastral y registral, sino además, por la carencia de una identificación cierta de los bienes baldíos sumado a la moratoria en la ejecución de los procesos dirigidos a esclarecer si los bienes han salido o no del dominio de la nación y a recuperar aquellos que están indebidamente ocupados por particulares.

En algo más de 4 años se han resuelto, según la información reportada en mayo de 2020, 130 resoluciones de procesos administrativos que provenían del Incoder o que fueron iniciados antes de la vigencia del DL 902 de 2017 y 0 (cero) por vía del decreto 902 de 2017 que cumple 3 años de vigencia. Respecto de los procesos de recuperación la ANT informó en 2020 que desde su creación se han decidido 38 procesos de recuperación de baldíos indebidamente ocupados iniciados por el Incoder, es decir menos de 10 procesos por año.

¿Y cuántos de los predios en poder de la ANT tienen ocupación irregular?

Dentro de los 6.288 bienes que manifiesta la ANT están en el Fondo de Tierras se están contabilizando los bienes baldíos que se han entregado a campesinos por ocupación previa, a entidades de derecho público y las hectáreas de tierra que se han entregado a las comunidades indígenas y negras en los procesos de constitución, saneamiento y ampliación de los territorios colectivos.

En esa misma información entregada por la ANT sólo se refirió un predio de 18.000 ha en calidad de baldío y 12 predios transferidos por el Incoder a la ANT (fiscales) sin ocupación. De los otros bienes no es dable precisar si su ocupación es irregular conforme las normas que regulan la materia.

¿Cómo entra en esta discusión el catastro multipropósito, como estaba pensado en el Acuerdo de Paz?

La Procuraduría encontró que se han habilitado gestores catastrales que no han iniciado sus labores en territorio, salvo los catastros descentralizados como Antioquia, Medellín, Cali y Bogotá que ya venían desarrollando esta función y frente a la gestión catastral desarrollada por la ANT en el marco de su habilitación legal en el 2018, su actuación es precaria. De la información reportada se evidencia que los gestores catastrales se circunscriben a operar la formación y actualización catastral tal como lo hacía el IGAC, lo que sugiere que no se den las condiciones adicionales que se esperan en el multipropósito de este catastro.

Finalmente, la política de catastro multipropósito también se encuentra asociada a la administración de las tierras de la nación, que tampoco han tenido mayor avance, debido entre otras cosas porque se articula con los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural. En la experiencia ejecutada en Ovejas-Sucre esta Delegada ha advertido la omisión en la ejecución de los procesos agrarios de clarificación, recuperación, deslinde y extinción, circunscribiéndose casi de forma exclusiva a la adjudicación de bienes baldíos y a la formalización de propiedad privada, mucha de la cual se destina a usos distintos al agropecuario o se encuentra de forma irregular por debajo de la UAF contribuyendo a la dispersión del minifundio improductivo.

Ustedes también hablan de la necesidad de armonizar las políticas sobre suelo rural, ¿qué los lleva a decir que hoy no están en armonía?

El uso inadecuado de los suelos agrícolas de mayor capacidad de uso revierte en el incremento de la presión sobre la frontera agrícola. Esto se produce al obligar a las comunidades más vulnerables a lograr proceso de colonización en otras áreas, connotando mayores niveles de vulnerabilidad y afectación a los recursos naturales y el medio ambiente.

Se tiene un orden jurídico que, de forma clara y expresa, demanda la protección del suelo rural agropecuario como garantía para la producción de alimentos. Lo anterior, sin duda, determina la política de acceso a tierras cuya connotación no es ajena a los propósitos y fundamentos del régimen agrario. Por lo que es preciso advertir que la desnaturalización de las normas agrarias menoscaba los derechos de los campesinos y campesinas como sujetos de especial protección constitucional. De igual forma, este quebranto perturba la protección del campo como bien jurídico y hace mella a los propósitos del Estado Social del Derecho en el ámbito de su política agraria.

¿Hace cuánto hicieron esta petición?, ¿cuándo debería dar una respuesta la Corte?

La solicitud de declarar el ECI la hizo la procuraduría delegada para asuntos agrarios el 7 febrero de 2019 en audiencia que convocó la Corte Constitucional dentro del trámite de revisión de tutela que fuera asumido por la Sala Plena el 12 de julio de 2017 dada la trascendencia del tema, asunto al que asignó como Magistrado Ponente al doctor Antonio José Lizarazo. El 23 de octubre de 2020 la Corte convoco una sesión técnica informal en la que escucho al gobierno nacional sobre el avance en la política de catastro multipropósito. Se espera un pronto pronunciamiento de la Sala Plena.

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