“Hacer dinero no puede ser la única motivación en un mercado de carbono”

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La urgencia por reducir las emisiones de CO2 y otros gases de efecto invernadero (GEI) a la atmósfera ha activado un sinnúmero de estrategias, tanto políticas como financieras. Los mercados para la reducción de emisiones de GEI han ido ganando terreno y se han posicionado como un instrumento, dentro del sistema económico actual, para ponerle un precio a las emisiones y crear un mercado que de estímulos para reducirlas.

En resumen, aparecen como un instrumento de regulación y política que representan tanto una oportunidad de negocio —que se crea al poner un límite permitido a las emisiones— como un valor. En ese mercado, quien emite gases de efecto invernadero (GEI) compensa sus emisiones comprando bonos que se usan para financiar proyectos en otra parte y que contribuyen a reducir o capturar dichos gases. Por ejemplo, en el mercado de carbono se paga a quienes reforestan, a quienes mejoran la eficiencia en la generación de energía con energías renovables, etc.

Suzi Kerr, economista y jefe del Environmental Defense Fund, es experta en modelos para poner precios a las emisiones y en el desarrollo de políticas para mercados de carbono. Ha sido profesora visitante de la Universidad de Stanford (2009) y la Universidad de los Andes (2014).

Conversamos con ella sobre los retos de este modelo de reducción de emisiones, sobre el contexto de Colombia y América Latina para implementarlo y sobre los actores clave para sostenerlo.

¿Cuál es el origen de los mercados de emisiones de carbono?

Ha sido un largo proceso, pero se podría decir que empezó en los Estados Unidos con el control a la polución en algunas industrias en los años 70.  Empezó con una serie de regulaciones para reducir sus emisiones contaminantes y con la creación de reglas sobre lo que podían hacer y lo que no. Esto coincidió con el comienzo del movimiento ambientalista en los Estados Unidos.

La idea de regular las emisiones pasó al mercado del combustible, donde se quiso controlar la cantidad de plomo en la gasolina, que era un contaminante importante en la época. Este fue el sistema pionero de mercado de emisiones: todos los productores de gasolina tenían permitido cierto nivel de plomo por galón.

Mi tesis de doctorado consistió en estudiar este mercado, que, si bien tuvo problemas a la hora de medir y hacer seguimiento, fue enormemente exitoso, pues lograron deshacerse del plomo por completo. Las refinerías de petróleo sabían que las regulaciones eran cada vez más estrictas, por lo que tuvieron que innovar en sus tecnologías, lo cual fue una inversión que les permitió también reducir gastos. Este sistema era muy tosco, era lento y difícil, pero generó mucho aprendizaje.

Para la gente del común, acostumbrada a tranzar con bienes reales, no es tan fácil entender en que consiste un mercado de emisiones de gases y polución. ¿Cuál es la lógica detrás?

Después del caso del plomo, el dióxido de azufre fue el siguiente gran contaminante al cual se enfrentaron, creando el primer sistema clásico de mercados de emisiones. Se asignó un tope a las transacciones de emisión de dióxido de azufre en Estados Unidos, introducido en 1990 en el “Clean Air Act”, bajo un gobierno republicano. Fue un programa radical en todo el país, pues el dióxido de azufre era un problema grande y la lluvia ácida era una preocupación. Ahora sabemos que el dióxido de azufre es muy malo para el sistema respiratorio y que trae otros problemas.

La mayor fuente de dióxido de azufre era la quema de carbón. Las compañías de energía estuvieron dispuestas a adoptarlo. Si bien las compañías podían tranzar sus topes y algunas contaminaban más que otras, al final, a nivel nacional se logró una importante reducción. Solo en California se logró una gran reducción, cercana al 85% de las emisiones. Ese sistema fue enormemente efectivo. Más tarde se reemplazó por un sistema más restrictivo y específico geográficamente.

Ahora ese modelo se está moviendo hacia el CO2...

Exacto. Esto es bueno y malo, pues no es exactamente lo mismo a pesar de tener muchas similitudes. Gran parte del aprendizaje de los sistemas anteriores ha permitido construir la forma en la que pensamos con respecto al dióxido de carbono.

Mucha gente piensa que la solución al cambio climático tiene que pasar por un cambio radical en el modelo económico. ¿Es posible alcanzar las metas de reducción de emisiones usando el mismo sistema que las ha acelerado?

Son soluciones que no pelean contra el capitalismo, sino que intentan que este funcione mejor. Así, los incentivos que se están usando para generar ganancias reduciendo las emisiones trabajan con el sistema. Sin embargo, no funciona si solo está motivado por intereses monetarios o de hacer dinero. Es una regulación que parte de una convicción política y que tiene que estar apoyada por los ciudadanos y por la mayoría de las compañías. No se puede imponer una regulación que todo el mundo odia. Se tiene que diseñar de tal manera que suficientes compañías piensen que es algo que pueden lograr. Hemos aprendido mucho y ahora sabemos que se necesita una confluencia de muchas cosas: políticas, cambio cultural, artículos en la prensa que aumentan la sensibilidad y jóvenes protestando y diciendo que ‘necesitamos un mundo limpio’.

En Colombia no debería ser difícil pues este es un país muy vulnerable al cambio climático.

Es decir, solo la mano invisible del mercado no es suficiente para lidiar con esta transición…

A menudo, la gente cree que un mercado de emisiones resuelve el problema de forma mágica, que de alguna manera uno puede crear este sistema de transacción de emisiones y todas las compañías bajarán sus emisiones. Así no es. Las emisiones bajan porque hay un incentivo, hay una regulación, hay gente que hace cumplir esa regulación y hay multas realmente grandes para quien no cumple.

¿Qué pasa cuando hay Estados débiles que tienen serías limitaciones para monitorear, hacer cumplir esos límites y eventualmente castigar a los que no cumplen?

Si el Estado es realmente débil y no puede hacer cumplir una regulación, entonces no se puede llamar regulación y no va a funcionar. Es importante hacer cumplir las reglas.

Hoy en día, no es nada del otro mundo tener manejar bancos de datos con mucha información y sistemas de información confiables con tecnologías que no son impagables. El monitoreo puede funcionar bien si el gobierno está dispuesto a hacerlo realidad.

Lo que se puede hacer siempre es tener una regulación muy simple y fácil de hacer cumplir. Esto funciona igual en un Estado débil o en uno muy capaz. Se necesita diseñar una política transparente, para que la sociedad civil pueda ver quién es responsable, para que la gente pueda entenderla fácilmente y para que se haga cumplir. De otra forma, la gente cree que es “green wash”: puro discurso que, a pesar de que suena muy bien, no tiene un verdadero efecto transformador.

En Colombia, como en otros países de América Latina, los intentos de sanción o castigo a quienes incumplen las reglas son tan engorrosos y enredados que, con frecuencia, terminan diluyéndose. Si no hay sanciones efectivas y oportunas, ¿Se puede tener un mercado confiable?

Hemos aprendido mucho en la corta historia de estos esquemas. En ocasiones, cuando las regulaciones no se cumplen, el agente regulador tiene que procesarte para hacerte cumplir, lo cual es muy costoso, lento e incierto. A veces ni siquiera ocurre. El aprendizaje de este sistema es que las sanciones deben ser automáticas. Si no entregas tu información sobre emisiones, tienes una multa. Puedes alegar, pero si no hay reporte, tienes una multa. Si no reduces el número necesario de gases, si no cumples la ley teniendo suficientes pagos por emisión, tienes una multa proporcional a la cantidad de emisiones por las que no pagaste. Si mientes, tienes una multa incluso mayor. En Nueva Zelanda, se puede ir a la cárcel si mientes y engañas al sistema. Todos estos procesos, exceptuando el de la cárcel, son automáticos. Esto hace que haya muy bajos niveles de incumplimiento. Eso cambia la balanza de poder y la inclina a favor de los reguladores.

¿Hay alguna forma de hacer que estos esquemas de mercado sean interesantes para algunas compañías? ¿Alguna forma que no haya una necesidad de estar persiguiendo a los tramposos, sino incentivarlos a que lo consideren como un buen negocio?

Sí hay. Las “buenas” compañías encuentran más fácil y eficiente cumplir con las regulaciones, especialmente para obtener una ventaja competitiva frente a sus rivales en el mercado. Lo pueden incluso aprovechar como un elemento positivo para la imagen de su compañía frente a sus clientes. Algunas compañías también ganan dinero. Si estás dirigiendo una empresa de energías renovables, por ejemplo, tus competidores queman carbón, gas o petróleo, lo que ahora tiene un costo más alto. Ahora tu electricidad es más barata que la del competidor. Aún si no estás recibiendo un subsidio del gobierno o este no sabe que siquiera existes, ahora eres más apto para competir en el mercado. Hay que identificar quienes son esas compañías.

¿Por ejemplo, qué compañías son buenas candidatas para aprovechar estos esquemas?

En Nueva Zelanda son los silvicultores, personas que plantan bosques y ganan dinero de esto. Por lo tanto, se vuelven defensores importantes del sistema. Al principio no hay muchos, pero con el tiempo algunas de las compañías se vuelven muy buenas en esto. Además, si ven que la competencia está haciendo trampa, los denunciarán porque es una pérdida para ellos.

En Nueva Zelanda, el debate más reciente es sobre si adicionar la agricultura al sistema de mercado de emisiones. Los agricultores más progresistas pueden ver los beneficios y ellos quiere que suceda, pero al mismo tiempo hay otros agricultores que no entienden ni siquiera lo que esto significaría.

¿Pueden extraer lecciones los países en desarrollo de los que ya tienen varios años implementado estos mercados?

Muchas de las dificultades son iguales para todos. Siempre que se quiere hacer regulación climática, la respuesta común es “pero solo somos una porción diminuta de las emisiones globales, no vamos a hacer ninguna diferencia”. Uno escucha eso en todos y cada uno de los países, incluyendo a los Estados Unidos y China. Las empresas preguntan por qué les hacemos eso; según ellos, no tendrá ningún efecto y costos económicos muy altos. Ellos Tienen que entender que los costos no son altos. Además, si no lo hacen a través de un mecanismo como este, pueden terminar enfrentando mecanismos mucho más rígidos y que podría ser mucho más caro también.

Usted ha estudiado el caso colombiano en un paper que esté preparando. ¿Cuál diría que es la dificultad más importante para Colombia y los países latinoamericanos en cuanto a la implementación de estos modelos?

En Colombia hay muchas oportunidades y muchos retos específicos. Por ejemplo, hay mucha pobreza y, por lo tanto, cualquier sistema que se diseñe tiene que reducir tanto las emisiones como la pobreza. Plantar árboles puede ser una política que aporta en doble vía: en un esquema de reducción de emisiones y en un plan de empleo rural en zonas donde es difícil plantar otra cosa.

Eso suena razonable, especialmente para un país amazónico que a la vez viene perdiendo sus bosques de manera acelerada…

Una de las razones por las que empecé a estudiar los mercados de emisiones en Colombia en el año 2010 fue porque el gobierno del momento estaba interesado en la idea de recibir pagos por plantar árboles en áreas aisladas: no se necesita infraestructura, solo se necesita emplear personas para plantar árboles. No es tan simple, pero esa es la idea básica.

¿Y qué pasó con esa idea?

Depende en gran medida de las instituciones. ¿Podemos tener instituciones que puedan implementar el sistema? ¿Es el sector privado capaz de responder? Hay muchas ineficiencias en la economía. Muchas empresas luchan solo para sobrevivir. Lo sé por que hace años fundé una empresa. Estos temas son un tema más en qué pensar cuando se está enfocado en el flujo de caja de esta semana, del presente. A veces las compañías, particularmente las que luchan con la productividad, necesitan ayuda para construir capacidades, con consejos o soporte para saber qué hacer.

Algunos países dicen que este sistema de mercado de emisiones es equivalente a pagar por el derecho a contaminar y que perpetúa las desigualdades globales, los países pobres reciben el dinero y los países ricos contaminan. ¿Qué piensa de este argumento?

Es una transición. No vamos a permitirles contaminar por siempre. Estamos en un camino cuyo destino es llegar a cero emisiones o el clima seguirá cambiando. Esa es la física básica del asunto. Sin estas regulaciones simplemente pueden contaminar sin pagar. Por lo menos ahora tienen que pagar por ello. Además, como esas compañías están pagando por contaminar, tienen un incentivo para cambiar su forma de hacer las cosas y dejar de emitir.

Y cómo evitar que simplemente esa transición se perpetúe y simplemente las empresas sigan contaminando, aunque sea un poco menos.

Por eso es clave que se establezca un cupo limitado de derechos de emisión. Sin este límite, nada en el sistema tiene sentido. El límite de emisiones permitido es la pepa de la regulación. Algunas compañías van a moverse rápido hacia la reducción de emisiones y otras no.

Esto no funciona como un impuesto donde todos tienen que pagar un impuesto y seguir haciendo lo que están haciendo.

Ya tenemos impuesto al carbono. ¿Los mercados de carbono compiten con los impuestos al carbono o son complementarios?

No quieres poner una doble carga. Sin embargo, los dos sistemas pueden funcionar juntos muy bien. El impuesto actual está intentando reducir las emisiones. Si las emisiones no se reducen lo suficientemente rápido, el impuesto sube. Tiene que responder a un objetivo de cantidad. Si en un sistema de mercado de emisiones el precio está subiendo mucho hay que ajustar la cantidad. Los sistemas nuevos tienen algo de los dos, son híbridos.

El hecho de que en Colombia ya tengan un impuesto al carbono es una ventaja. Ya están lidiando con una gran porción de las emisiones. Esos actores que emiten ya se están acostumbrando a la idea y entendiendo como funciona. Pueden avanzar desde eso y moverse hacia un sistema más restrictivo. Probablemente es más difícil incluir otros sectores a través de un impuesto. Lo que significa que se necesita una mayor flexibilidad para proteger algunos sectores. La energía es un sector más fácil con el cual lidiar que, por ejemplo, la agricultura.

Aunque tanto los impuestos como los mercados de carbono son una herramienta concreta hacia la descarbonización, es una transformación lenta y paulatina. ¿Tenemos suficiente tiempo?

Uno puede poner el límite de tiempo y la presión que quiera poner. Lo cierto es que, aunque sea deseable en abstracto hacerlo rápido, si se propone un esquema muy restrictivo y con una meta de tiempo muy corta, va a ser muy costoso y seguramente no tendrá respaldo político. Eso hará que sea imposible de ejecutar. Así los científicos adviertan que para mantener la temperatura por debajo de los 2°C debemos ir muy rápido, la realidad política actual es que si empujamos muy fuerte no va a funcionar. Por eso necesitamos las protestas por el clima, las ONGs, a todo el mundo aportando y presionando para poder ir más rápido.

En un documento reciente del Panel Intergubernamental sobre Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos (IPBES), se exaltaba el concepto maorí de “Kaitiaki”. Usted es de Nueva Zelanda, ¿nos puede contar un poco de ello?

Los maoríes son un pueblo indígena de Nueva Zelanda. A diferencia de los pueblos indígenas de América solo han estado en Nueva Zelanda alrededor de mil años. Como la mayoría de los pueblos indígenas, cuando los europeos llegaron, los maoríes pasaron tiempos difíciles. Perdieron una gran parte de su territorio. Sin embargo, en los últimos 50 años ha habido un proceso para restablecer los derechos de propiedad de la tierra para los maoríes, que para ellos tienen un valor más allá de lo material.

Los “Kaitiaki” son los guardianes maorís de la tierra, no sólo como un capital presente sino como guardianes de ello para las futuras generaciones. Eso viene en parte de una noción o concepto maorí del tiempo diferente al nuestro. Ellos no entienden el tiempo como algo lineal. Piensan que todas las generaciones existen al mismo tiempo. Es una forma radicalmente diferente de pensar.

¿Cómo puede integrarse el tema de mercados de carbono con comunidades indígenas que están precisamente en el territorio, en contacto directo y permanente con el bosque?

Estamos trabajando con un “iwi”, una comunidad maori, tratando de usar pagos del mercado de emisiones para permitirles regenerar y recuperar los bosques naturales. Ellos quieren reforestar una porción del territorio con vegetación natural, recuperar todo el ecosistema. Pero no son ricos y estos pagos les va a poder permitir hacerlo.

No sé si la situación en Colombia es parecida, pero en las comunidades indígenas es difícil tomar decisiones: si tienes un pedazo de tierra que tiene 100 dueños y todos tienen que discutir con sus parientes y copropietarios, toma mucho tiempo tomar decisiones. Tratamos de ayudarlos para entender lo que realmente quieren hacer y como tomar esa decisión.

También queremos ayudar al gobierno a hacer el proceso más fácil para ellos, para que puedan concentrarse en ser “Kaitiaki” y no naufraguen en la burocracia.

Ahora que menciona esta idea del tiempo simultáneo, que el pasado y el futuro coexisten ¿Piensa que esta idea es crucial en la noción de conservación?

Sí, sin embargo, no es solo este concepto. Ellos están muy conectados con la tierra como casi todos los pueblos indígenas. Llevan mucho tiempo en el mismo lugar. Aprendieron que dependen de la tierra y que, si no cuidan de la tierra, la tierra no cuida de ellos. Piensan en la tierra casi como en una religión, la tierra tiene casi un estatus de dios, como aquí en Latinoamérica. Tenemos una situación legal muy particular en Nueva Zelanda donde uno de nuestros parques y uno de nuestros ríos son sujetos de derecho. No solo la protegemos porque la necesitamos sino la protegemos porque tiene derecho a existir.

Volvamos a Latinoamérica por un momento. Con respecto a los mercados de emisión. ¿Cuál es el potencial de la región?

Pienso que tiene mucho potencial. Particularmente en Chile y Colombia porque tienen economías orientadas al mercado. Tienen sectores que son flexibles y no tan regulados y por lo tanto los precios sí deciden cómo se genera la electricidad o quién usa la electricidad y dónde. En algunos países hay sistemas de control del gobierno. Esto significa que, si se cambian los incentivos en el sistema eléctrico, se hace más fácil la transición hacia energías renovables. Es algo que puede funcionar en Latinoamérica.

Si pudiera dar un consejo, ¿cuál es el siguiente paso en Colombia para hacer que esto funcione?

Creo que el siguiente paso es pasar del marco general e ir a los detalles, sector por sector. Hay que empezar a explicarle al sector privado las oportunidades que hay en la mitigación de emisiones, cómo se tiene que organizar para que se cumpla y sea real, no otro pedazo de papel sin ningún efecto.

*Periodista del CODS y editor del Fondo ODS.