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El “cuarto de hora” de Duque ante el Congreso: ¿será que lo aprovecha?

Los Congresos y congresistas tienden a concederle un “período de docilidad” al gobierno que llega. Pero a medida que transcurre el tiempo, esa relación se va volviendo más transaccional e incluso obstruccionista.

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Congresos a remolque

Con unas pocas excepciones, los países de América Latina suelen tener presidentes proactivos y congresos reactivos. Esto puede llevar al error frecuente de considerar a los Congresos como simples notarios del gobierno de turno.

No es así. Como sostienen Gary Cox y Scott Morgenstern, el hecho de ser un actor reactivo no convierte al Congreso en una organización irrelevante. De hecho, estas corporaciones son una parte esencial del sistema de pesos y contrapesos que están en la base de la democracia.

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Hasta el Congreso más débil tiene su propia agenda legislativa, lo que implica llegar a algún tipo de transacción con el gobierno. Estas transacciones pueden hacerse sobre la base de ideologías, aunque también suelen basarse en incentivos y prebendas como la “mermelada”.

El peso del Congreso y la intensidad de su labor legislativa dependen de múltiples factores: el tipo de sistema político (presidencial, parlamentario o semi-presidencial); las facultades que la Constitución le conceda al Presidente para legislar o co-legislar (poder de veto, facultades extraordinarias, decretos con fuerza de ley…), y la fuerza relativa y la disciplina interna de los partidos que apoyan al presidente dentro del Congreso.

La importancia del arranque

Pero hay otra variable que afecta notablemente el trabajo legislativo: el calendario. El comienzo de cada gobierno suele caracterizarse por un alto grado de discrecionalidad para tomar decisiones. Estos primeros meses son además cruciales porque el nuevo presidente debe establecer su rumbo político y poner en marcha sus proyectos principales con ayuda de la legitimidad que recibió de las urnas y que tiende a perderse muy rápidamente.

En todos los países, los gobiernos reciben mayor aprobación durante su primer año que en el resto del período. Durante este año también suelen ser más eficaces en tramitar sus proyectos: el tiempo promedio transcurrido entre la radicación y la aprobación en último debate es, aproximadamente, un 66 por ciento más corto que en las legislaturas posteriores.

Los Congresos y congresistas tienden a concederle un “período de docilidad” al gobierno que llega. Pero a medida que transcurre el tiempo, esa relación se va volviendo más transaccional e incluso obstruccionista.

Este último escenario es poco probable en el caso colombiano. En todo caso, a partir de la segunda legislatura del gobierno de Duque (2019-2020), el presidente deberá esforzarse más para hacer acuerdos con partidos clientelistas, acostumbrados a recibir “mermelada”.

Lo agenda de Duque

Durante el primer año del nuevo gobierno, los legisladores radicarán sus propias iniciativas, pero además se encontrarán con las del gobierno entrante, más algunos proyectos residuales del gobierno saliente.

Entre las primeras propuestas del nuevo gobierno se esperan proyectos sobre temas sensibles y casi siempre polémicos. Así, en cuestiones como la reforma pensional y la reforma tributaria –que el presidente Duque ha destacado como prioritarias– sería costoso dejar pasar el primer año sin tomar decisiones. También se esperan varios proyectos relacionados con el fomento del emprendimiento en los campos de la economía naranja, uno de los caballos de batalla de Duque desde hace años.

En estos casos, el Ejecutivo utilizará herramientas institucionales (como mensajes de urgencia) y políticas (como el control de las mesas directivas) para darles prioridad a sus iniciativas en el Congreso.

La papa caliente

Hasta aquí no hay nada nuevo. La novedad es que esta vez el gobierno saliente deja en manos del Congreso varios proyectos que son muy importantes. No solo habrá un grupo de iniciativas “residuales” todavía en tránsito; habrá también un grupo de proyectos fundamentales para cumplir el Acuerdo de Paz.

Este es el caso del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2018 (por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en lo que reste del periodo 2018-2022 y en el período 2022-2026), que el presidente Santos radicó el día mismo del comienzo de la legislatura. Este es uno de los temas más delicados del Acuerdo y fue, durante su debate público, uno de los más atacados por el uribismo.

Se trata de un tema crucial por dos motivos: primero, porque el gobierno deberá enfrentar una oposición minoritaria pero robusta, y a esto hay que sumarle la incertidumbre sobre la posición que asumirán los congresistas que hoy forman parte de su coalición pero que vienen de apoyar a Santos en el proceso de paz. Y segundo, porque grupos relevantes de la comunidad internacional han indicado la dirección que esperan que el presidente Duque tome en relación con la paz.

¿Y la agenda de los congresistas?

La primera legislatura de un gobierno no suele ser un terreno fértil para las iniciativas de los congresistas. Pero esto no significa que no lo intenten. Aunque es poco probable que estos proyectos prosperen, ellos sí muestran con mayor precisión las posiciones que asumirá cada uno.

Por eso es relevante que Gustavo Petro y su bancada y el Polo Democrático hayan radicado conjuntamente nueve iniciativas. Estos proyectos abordan temas como los créditos educativos, las tierras y los asuntos laborales y, de ese modo, definen su posición frente al gobierno y a los demás segmentos de la oposición. Aunque como lo ha señalado el mismo Petro, es probable que el principal campo de batalla para la oposición durante este año no sea el Congreso, sino las calles.

En resumen

Muy seguramente el Ejecutivo dominará la agenda y tendremos un Congreso reactivo que asumirá posiciones simbólicamente relevantes, aunque con pocas posibilidades de legislar por cuenta propia.

Pero hay algo atípico en esta legislatura: que buena parte de la herencia de proyectos de la administración anterior no es residual, sino que está formada por proyectos acerca de temas relevantes y polémicos relacionados con el proceso de paz.

* Profesor de la Universidad Icesi de Cali y analista de Razón Pública.