Lo barato sale caro: ¿es conveniente reducir el tamaño del Congreso? Análisis

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El proyecto que busca reducir el tamaño del Congreso se presenta como una iniciativa para economizar recursos. Sin embargo, el ahorro en salarios tendrá consecuencias serias en términos de representación política, mala distribución geográfica de los escaños y formulación de políticas públicas. El cambio podría salirle muy caro al país y especialmente a las regiones más rezagadas del desarrollo.

Por Juan Albarracín, Sandra Botero, Juan Milanese y Pablo Sanabria*

Propuestas para reformar el Congreso Nacional nunca faltan en un país que no logra comprender del todo el rol fundamental que cumple la Rama Legislativa. En el referendo constitucional de 2003, impulsado por el entonces presidente Álvaro Uribe, se buscaba reducir el tamaño del Senado a 83 legisladores. Recientemente, los congresistas Oscar Villamizar y Gabriel Jaime Vallejo, del Centro Democrático, radicaron una propuesta de reducción drástica del tamaño del Congreso, argumentando que la iniciativa supondría un ahorro importante para el Estado, y que estos recursos podrían destinarse a la reactivación económica motivo pandemia del COVID-19.

Proponer reducciones en el número de congresistas (o a su salario) siempre es taquillero. Las célebres imágenes de parlamentarios durmiendo en los hemiciclos o ausentándose de las sesiones desatan ira en la prensa e indignación rápida en las redes sociales y tienden a legitimar socialmente ese tipo de iniciativas, sin medir sus implicaciones verdaderas para la sociedad. No sorprende que el Congreso sea una de las instituciones peor evaluadas por la ciudadanía: según la encuesta 2018 del Barómetro de la Américas, sólo aproximadamente el 25% de los colombianos expresaba confianza en el Legislativo.

Sin embargo, el desprestigio del Congreso no es una razón suficiente para reducir su tamaño. Mucho menos cuando buena parte de la imagen está construida a partir de estereotipos que opacan la importante labor de representación que cumple un cuerpo legislativo. De hecho, creemos que la propuesta presentada recientemente es inconveniente porque reduce la representación de regiones claves e intensifica la mala adjudicación territorial de escaños y la concentración de poder.

La menor representatividad afecta la calidad y equidad de las políticas públicas e introduce distorsiones a los procesos de formulación de políticas públicas en los cuales el Legislativo cumple un rol fundamental. No sólo se concentra el poder para definir los temas que conforman la agenda de políticas públicas, sino que introduce monopolios y sesgos en la aprobación de proyectos y en la asignación de los recursos presupuestales, afectando de forma más fuerte a las regiones menos desarrolladas.

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Lo anterior cobra particular relevancia si se tiene en cuenta que el Congreso colombiano es relativamente pequeño en términos absolutos y relativos. De hecho, está ubicado entre aquellos que acumulan una mayor cantidad de habitantes por cada curul a nivel mundial. Esto es especialmente visible en el caso de la cámara baja, donde ocupa el decimotercer lugar entre 193 países que poseen legislatura (sean o no democráticos). Mientras tanto, al revisar el del Senado, desciende al decimoctavo y teniéndose en cuenta la suma de las curules de ambas al vigésimo primero. Es decir, el Parlamento colombiano, en sus dos cámaras, se encuentra entre los 20 más pequeños del mundo.

Los efectos en Senado y Cámara de Representantes

En ese contexto, una reforma a su tamaño parece no reconocer las negativas implicaciones que tendría reducir aún más las posibilidades de representación en un país como Colombia. Veamos qué efectos tendría esta reforma para la composición del Senado y de la Cámara de Representantes, empezando por esta última.

La Cámara está diseñada para dar representación a los departamentos y al Distrito Capital de manera proporcional a su número de habitantes. Una de las principales consecuencias negativas de la reforma propuesta es que generaría automáticamente una mala distribución de escaños. Principalmente, el porcentaje de curules de algunos departamentos no correspondería a su peso poblacional, rompiendo la proporcionalidad, y generando una desigualdad fuerte entre las circunscripciones.

A simple vista es claro que la propuesta reduciría el número de curules para la gran mayoría de departamentos, excepto aquellos poco poblados que tienen actualmente el mínimo de dos representantes (por ejemplo, Caquetá, Chocó, Guainía), quienes mantendrían ese piso mínimo. Sin embargo, debemos ir más allá del número de curules para entender los efectos en términos proporcionales y de desigualdad entre los departamentos teniendo en cuenta su población. Es normal que haya cierta distorsión, o discrepancia, entre el número de curules de la circunscripción electoral (en nuestro caso, departamentos y el Distrito Capital) y la proporción real de habitantes de cada unidad. Un índice que mide esa distorsión (diseñado por los académicos Samuels y Snyder) le otorga a la Cámara colombiana actual un 15% de mala distribución. Es decir, 15% de las curules en la Cámara están en manos de circunscripciones que no deberían tenerlas teniendo en cuenta su peso-población.

Ahora, parte importante de esa distorsión en la Cámara es deseable en la medida en que le garantiza un mínimo de dos representantes a departamentos que de otra manera no tendrían esos escaños, pues su población es muy pequeña. Sin embargo, el problema radica en que el proyecto aumentaría la desigualdad en representación geográfica en la Cámara a 35%, en detrimento de las circunscripciones más pobladas (como Antioquia, Atlántico, Bogotá, Bolívar, Boyacá, Cundinamarca, Nariño y Valle del Cauca, entre otros).

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Esto va en contravía de la proporcionalidad y de la igualdad de oportunidades de representación. Esta nueva distribución geográfica de las curules podría también tener repercusiones para los partidos de la oposición y los más pequeños, quienes verán reducidas sus posibilidades de acceso a la Cámara. Es en distritos numerosos como Bogotá y el Valle del Cauca que estas fuerzas políticas, impulsadas por el voto de opinión, han tenido mayor éxito electoral. Al reducirse el número de curules disponibles para estos distritos más poblados, el mínimo de votos que una candidata tendrá que sacar para poder acceder a una curul (conocido como el umbral electoral) va a aumentar drásticamente. Esto pondrá en desventaja a fuerzas políticas más pequeñas y con menos maquinaria y capital económico, quienes verán disminuidas su posibilidad de victoria electoral.

Hablemos ahora del Senado. Al crear una circunscripción nacional para el senado con la Constitución de 1991, los senadores formalmente no representan a ninguna región o departamento. En teoría, deben responder a intereses nacionales. Sin embargo, son muy pocos los que realmente tienen alcance nacional. La mayoría de los senadores siguen siendo elegidos con votos concentrados en zonas muy específicas y por lo tanto continúan inmersos en dinámicas políticas regionales y departamentales. Esta realidad significa que informalmente hay regiones que no tienen representación en el Senado. En este momento, estimamos que, de los 32 departamentos y el Distrito Capital, cerca de la tercera parte de los departamentos no tienen representación en senado.

Actualmente hay un nivel informal de mala distribución de los escaños en el Senado que es bastante bajo: aproximadamente 9,6. Esto quiere decir que aproximadamente una de cada diez curules es obtenida por departamentos que no deberían obtenerlos por su peso poblacional. La propuesta tiene la particularidad de que empeoraría tanto la representación como la mala distribución en el Senado.

De los actuales 21 departamentos y Bogotá, que tienen por lo menos un senador, se bajaría a 16 departamentos (es decir el 48%) con por lo menos un senador. Al mismo tiempo, se pasaría de una mala distribución (informal) relativamente baja de 9,59% a una mucho mayor: 21,80%. Es decir, más de una quinta parte de los escaños están siendo asignados a departamentos a los que no les corresponde por peso poblacional.

Golpe a la representación femenina y otras políticas públicas

Los análisis anteriores nos dejan ver la inconveniencia de la propuesta de reforma al tamaño del Congreso. Normalmente, cuando se propone una reforma a la Rama Legislativa, se quiere o aumentar la representatividad territorial o reducir la mala distribución. Esta reforma empeoraría ambas. Adicionalmente, esta nueva distribución de las curules también podría tener un impacto negativo en la inclusión de las mujeres, que ya es una de las más bajas en Latinoamérica y el mundo. Hicimos el ejercicio de calcular cuántas senadoras habrían resultado electas bajo las reglas propuestas usando los resultados electorales del 2019: el porcentaje de mujeres bajaría en 4 puntos porcentuales.

Pero además de los efectos en representación y calidad de la distribución y participación regional, lo anterior implica varios efectos negativos en las políticas públicas. En primer lugar, una reducción del tamaño del Congreso afecta la separación de poderes como elemento clave del proceso de políticas públicas. En ese orden de ideas, reducir tamaño buscando un enfoque de eficiencia, no sólo es contradictorio con el rol mismo del Legislativo de buscar amplia representación regional, de sectores sociales y económicos, sino que limita de forma clave el balance de valores públicos que debe existir entre las ramas del poder público. Si bien la Constitución del 91 trató de establecer un mayor equilibrio, se sigue concentrando un poder fundamental en la toma de decisión y la asignación de recursos en el Ejecutivo, en detrimento de las otras ramas, especialmente la Legislativa, que usa muy poco su poder de veto frente al Ejecutivo por su dependencia estratégica.

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En segundo lugar, una reducción del tamaño del Congreso limita más su capacidad de control y seguimiento a la gestión y a la implementación de políticas públicas por parte del Ejecutivo. Mientras países como Estados Unidos tienen agencias técnicas legislativas que hacen análisis y seguimiento a la gestión de la Rama Ejecutiva (Government Accountability Office, Congressional Budget Office, Congressional Research Service, entre otras), en Colombia no existen esos espacios de capacidad técnica para el seguimiento legislativo a las políticas públicas. Un contexto reducido minaría aún más su capacidad de seguimiento y monitoreo.

En tercer lugar, una reducción del tamaño del Congreso afectaría su representatividad y generaría más centralismo y concentración de poder. Mientras, ni la Rama Ejecutiva, ni la Rama Judicial deben cumplir formalmente con cuotas regionales o sectoriales, para que la función del Legislativo en políticas públicas cumpla mejor un rol balanceador de intereses y grupos, se requiere una alta representatividad. En un país como Colombia, la centralidad de la figura presidencial y los poderes de toma de decisión y formulación centrados en la Rama Ejecutiva han limitado el efecto de esa representatividad en las políticas públicas.

En un Congreso más pequeño, la diversidad de temas y problemas incluidos en la agenda de políticas públicas, y la asignación misma de recursos, se podrían ver más concentrados. Así mismo, por la menor representación y la dificultad de llegar para grupos y partidos minoritarios o no tradicionales, sectores económicos y familias tradicionales mantendrían captura del poder regional, afectando las posibilidades de inclusión de temas y problemas de subregiones/sectores y grupos de la sociedad con menor representación.

¿Un proyecto para la galería?

Es probable que este tipo de propuestas, realizadas en un contexto como el actual, sean más efectistas que realistas. De hecho, ésta pareciera estar dirigida al aplauso de un público, históricamente cansado del comportamiento de un amplio número de legisladores, más que un Congreso poco dispuesto a auto reformarse pese al hastío que experimenta buena parte de la ciudadanía. Sin embargo, esto no hace que la idea de la reforma planteada en estos términos deje de ser inconveniente.

Una reforma consistente de la Rama Legislativa del poder no debería estar enfocada en el ahorro de unos cuantos salarios. La eficiencia no debe ser sólo un fin en sí mismo, sino un medio para mejorar la calidad de la acción gubernamental. Aunque un acto de austeridad (como una reducción voluntaria de estos), no sería un gesto menor por parte de los congresistas, la magnitud del cambio es más efectista y poco racional desde el punto de vista de las cuentas públicas. De haber cambios en el Congreso, deberían estar dirigidos a intentar mejorar la calidad de la representación política y de su capacidad técnica para cumplir un rol más activo en políticas públicas, como mecanismo de fortalecimiento de la maltrecha democracia colombiana.

Desde este punto de vista, aunque la tribuna no necesariamente lo celebre, sería bueno poder darle la bienvenida a proyectos que potencien la labor del Congreso y ofrezcan más herramientas a los ciudadanos para que sus representantes rindan cuentas sobre su gestión y hagan el trabajo legislativo más transparente. Para que regulen la contratación, cuenten con equipos técnicos en sus Unidades de Trabajo Legislativo y hagan seguimiento y monitoreo técnico efectivo a las acciones de la Rama Ejecutiva.

Países fuertes tienen congresos fuertes y capaces que representan a la ciudadanía. La solución no es simplemente recortar, hacer reformas cosméticas, sin calcular los efectos negativos que ellas pueden tener sobre la representación de minorías, sobre la descentralización real y la participación de regiones con menos capacidades y recursos. Un congreso reducido afecta negativamente las políticas públicas, monopoliza las decisiones, concentra el poder y los recursos, y reduce la calidad de la democracia.

* Profesores de las universidades de los Andes. del Rosario e Icesi de Cali, respectivamente

 

 

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