Opinión: Medellín Distrito Especial, una propuesta inconveniente

El proyecto es de autoría de la bancada del Centro Democrático.

Foto: Cortesía: Alcaldía de Medellín y Bureau de Medellín

El pasado 15 de octubre de 2020, la Comisión Primera del Senado aprobó en primer debate el proyecto de Acto Legislativo que pretende convertir a Medellín en un “Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación”. Este proyecto completó su primera vuelta en Senado y en Cámara durante el primer período de la legislatura terminado en diciembre de 2020 y ahora está listo para iniciar su segunda vuelta (de cuatro debates) antes de ser eventualmente aprobado por el Congreso en el primer semestre de 2021.

Según la exposición de motivos del proyecto, se trata de hacer de Medellín un “epicentro de la ciencia, tecnología e innovación”. Quienes apoyaron la iniciativa durante su trámite inicial en el Congreso describieron a Medellín como una ciudad pionera en innovación urbana y promovieron los beneficios de incentivar la ciencia y la tecnología mediante la reforma.

Pero, más allá de esas emotivas intenciones, la discusión no ha tocado los dos puntos más importantes: ¿se necesita convertir a Medellín en un Distrito para alcanzar esos objetivos?, ¿se centra la reforma realmente en temas de innovación?

En realidad, el tema de la innovación solo está en el nombre de la reforma, pues el verdadero objetivo del proyecto es transformar el régimen de ordenamiento territorial de la ciudad, lo cual podría causar un gran desbarajuste administrativo que no ha sido analizado hasta el momento.

Los problemas

La propuesta de crear el Distrito Especial de Medellín tiene más de un problema. En primer lugar, no hay un diagnóstico claro sobre el obstáculo a resolver, no hay una justificación para acudir a una reforma constitucional y no se dan razones para cambiar el régimen de ordenamiento territorial de la ciudad.

En segundo lugar, no hay un análisis de las alternativas disponibles para lograr el objetivo planteado, es decir, para promover la ciencia y la innovación. La búsqueda de soluciones a un problema nunca debe comenzar por una sola alternativa (y menos por una tan compleja como una reforma constitucional); hay que plantear primero una gama de posibles instrumentos y luego compararlos para asegurarse que la solución escogida sea la más costo-eficiente.

En tercer lugar, llama la atención que al discutir el proyecto no se hayan analizado los procesos de creación de otros distritos en ciudades grandes del país. En particular, sorprende que no se haga referencia en la exposición de motivos a los múltiples problemas que ha tenido este proceso en Cali, en términos de impacto fiscal y de cambios administrativos.

Tampoco se han mencionado en la exposición de motivos las reformas que traería el proyecto en temas críticos: la necesidad de crear alcaldías locales con nueva burocracia (pero sin carrera administrativa); la posibilidad de que se tengan que disminuir el número de comunas y que desaparezcan múltiples Juntas Administradoras Locales (JAL); y la muy factible desestructuración del presupuesto participativo, lo cual podría generar riesgo de clientelismo al quedar estos recursos en manos de los ediles, sin instrumentos claros de control.

Por lo tanto, existe una discordancia entre el objetivo loable del proyecto (promover la ciencia y la innovación en la ciudad), con los efectos adversos en términos administrativos y políticos que puede traer la reforma.

El nuevo ordenamiento: ¿aplica o no aplica?

Convertir a Medellín en un Distrito Especial no tiene nada que ver con la innovación, pero sí puede llegar a imponerle a la ciudad una serie de cargas fiscales, políticas y administrativas que se deben entender en detalle. Por lo tanto, del nombre técnico que se le da al proyecto –”Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación”– solo las dos primeras palabras tienen peso normativo, mientras que las otras tres solo son un conjunto de palabras que suenan bien, pero que significan poco.

Según la Constitución de 1991, los distritos son entidades territoriales, como lo son los departamentos, los municipios y los territorios indígenas. Mediante las entidades territoriales, el Estado se organiza para cumplir sus funciones y prestar sus servicios.

Por su parte, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011) establece que los distritos especiales se deben dividir en localidades. Al respecto, la Ley 1617 de 2013 establece que las localidades deben crearse 12 meses después de la creación del distrito y que el alcalde mayor debe nombrar alcaldes locales a partir de ternas enviadas por las JAL, dos meses después de constituidas las localidades.

También se exige para todos los distritos elegir entre 9 y 15 ediles en cada alcaldía local, cada uno con un sueldo. Finalmente, se ordena crear un Fondo de Desarrollo Local al cual se destinarán entre un 10% y un 30% de los ingresos corrientes del municipio, cuyo representante legal será el alcalde local postulado por las mismas JAL. Es decir, se trata de un sistema donde las mismas JAL nombran al representante legal y manejan los recursos.

Ante todos estos posibles costos y para superar las críticas que surgieron desde el Ministerio de Hacienda a un proyecto de ley inicial presentado en 2019, el ya mencionado Acto Legislativo 03 de 2020 incluyó un parágrafo que busca modificar la Constitución para remover la obligatoriedad de aplicación de las leyes de ordenamiento ya mencionadas para el caso del distrito de Medellín, cuando estas generen costos.

Por el momento, no es claro si este mecanismo pueda realmente servir para circunvalar todos los mandatos de las leyes de ordenamiento territorial. Lo que sí está claro es que este cambio (con este parágrafo) generaría una zona gris que haría mucho más confuso el ordenamiento normativo de la ciudad y generaría interminables discusiones de adaptación de las leyes en el Concejo de Medellín.

En el caso de Cali, la distritalización implicará el final del modelo de sus 22 comunas, mediante la creación de unas 6 nuevas alcaldías locales. Esto disminuirá tanto el número de JAL como el número de ediles, pero aumentará el poder de los ediles que sobrevivan al cambio.

Los estudios también mostraron que si estos cambios se aplicaban desde 2019, los costos económicos serían tan grandes que la ciudad no podría cumplir con los indicadores fiscales definidos por la Ley 617 de 2000. También advirtieron que existía un riesgo de fragmentar la gestión y el presupuesto de la ciudad, lo cual exigía un proceso serio de fortalecimiento administrativo que tomaría diez años.

Por todo lo anterior, es urgente que en Medellín y en Colombia se abra un debate amplio sobre la inconveniencia de esta figura. El proyecto de Acto Legislativo 03 de 2020 es una reforma de ordenamiento territorial, que le da un inmenso poder a los políticos locales y que no resuelve ningún problema previamente existente en la ciudad.

Por eso es necesario que las universidades, los concejales, los gremios y los demás actores políticos investiguen y se informen sobre los beneficios y problemas de este cambio: un primer paso es consultar los informes de Medellín Cómo Vamos, la Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia y la Universidad EAFIT.El caso de Cali

Para entender las implicaciones de convertir a Medellín en un Distrito Especial también conviene mirar el ejemplo de Cali.

Cali es el undécimo Distrito Especial de Colombia, creado mediante la Ley 1933 de 2018. Su cambio de régimen legal se aprobó en el Congreso sin mayor discusión, y esto la obligó a emprender un estudio que fue liderado por el exalcalde Maurice Armitage y por su gestor de “distritalización”, Alejandro Becker, y donde participaron las universidades del Valle, Javeriana, San Buenaventura, Autonóma e ICESI.

El término “distritalización”, acuñado en esa ciudad, muestra lo complejo del cambio al que se enfrentó Cali: según las universidades mencionadas, el proceso de “distritalizar” a Cali tardaría una década y tendría costos significativos para la ciudad. De alguna manera, se trató de una solución no pedida a un problema que nunca existió y que además se realizó sin suficiente deliberación.

* Coordinador de la Maestría de Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad EAFIT.

** Razón Pública agradece el auspicio de la Universidad EAFIT. Las opiniones expresadas son responsabilidad del autor.