Colombia es uno de los países más desiguales de Latinoamérica en cuanto a la concentración de la propiedad de la tierra: el 52% de ella está en manos del 1,15% de la población. El 32% de los colombianos son pobladores rurales y la ocupación y la falta de ordenamiento de la tierra son generadores de conflicto, al igual que el uso que se hace de ella y la explotación de los recursos naturales. El censo agropecuario está desactualizado, hay un atraso en la información catastral y el despojo y desplazamiento forzado han contribuido a favorecer la aglomeración en las grandes ciudades, en detrimento de las condiciones de vida de las personas.
Es el diagnóstico que hizo el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el informe titulado Colombia rural: razones para la esperanza, que fue entregado al presidente Juan Manuel Santos en septiembre pasado. Una cruda realidad que el Gobierno pretende cambiar a partir del impulso de un proyecto de ley de tierras y desarrollo rural que será presentado el próximo año al Congreso y a cuyo borrador tuvo acceso El Espectador. Se trata de una norma prioritaria de cara a la implementación efectiva de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.
En 324 artículos, hasta ahora, el documento establece los lineamientos de la reforma agraria que propone el presidente Santos, asunto que siempre genera controversias como quiera que se mete con dos temas espinosos: la posesión agraria y la concesión de tierras baldías, en un país donde ya nadie parece tener una cifra exacta del número de desplazados por la violencia y las hectáreas despojadas a sus propietarios. Si bien se trata de una iniciativa aún en elaboración, hay aspectos esenciales que prometen ardua polémica:
Un Incoder ‘todopoderoso’
El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) será el encargado de promover y apoyar la ejecución de la política de ordenamiento de la propiedad rural y el uso del suelo, establecida por el Ministerio de Agricultura. Contará por lo menos con una sede en cada departamento y, entre otras funciones, será el encargado de constituir zonas de reserva campesina o de desarrollo empresarial, así como de conceder derechos reales de superficie sobre los baldíos o los bienes fiscales patrimoniales. El borrador dice que el Incoder “adjudicará baldíos con vocación productiva a los particulares, de acuerdo a los términos que establezca la ley”.
Adjudicación de baldíos
Según la propuesta, la propiedad de los terrenos baldíos sólo podrá adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Incoder, o por las entidades públicas en las que el consejo directivo de esta entidad autorice la delegación de esta facultad. Y aclara: “Los ocupantes de tierras baldías, por ese sólo hecho, no tienen la calidad de poseedores y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa”.
La adjudicación de baldíos por ocupación previa se hará en el marco del programa de formalización de la propiedad rural, mediante la metodología de barrido. Los baldíos adjudicados se someterán al régimen de Unidad Agrícola Familiar (UAF). En lo que respecta a la adjudicación por ocupación previa, esta podrá hacerse en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables.
En este sentido, para ser beneficiario de adjudicación de baldíos por ocupación previa se pide reunir ciertas condiciones, como por ejemplo, poseer un patrimonio neto que no supere los 200 salarios mínimos mensuales al momento de la solicitud; no haber tenido la condición de funcionarios, contratistas o miembros de las juntas o consejos directivos de las entidades públicas vinculadas a programas de desarrollo rural dentro de los cinco años anteriores a la fecha de la solicitud, y no ser propietario o poseedor de otros predios rurales cuya extensión sea igual o superior a la UAF.
Formalización de la propiedad rural
Sin duda, uno de los capítulos claves del proyecto tiene que ver con la política de formalización de la propiedad rural, con la que se busca “promover una mayor seguridad jurídica en los derechos sobre la tierra, crear condiciones para un funcionamiento más ágil de la justicia, impulsar el desarrollo agrario sostenible, prevenir el despojo y facilitar la protección de los predios abandonados o en riesgo de abandono forzado”.
La iniciativa señala que podrán acceder a la formalización de la propiedad rural “quienes ejerzan posesión agraria en los términos establecidos en la ley sobre predios cuya tenencia no haya sido el resultado de violencia, despojo, o abandono forzado, y que no estén destinados a cultivos ilícitos ni hayan sido adquiridos como resultado de actividades ilícitas o despojo jurídico o material del predio”. Tendrán trato preferencial y prioridad: la población rural vulnerable por condiciones de pobreza, marginalidad y desplazamiento forzado; la mujer cabeza de hogar, y los menores de edad sin representación legal.
Otro tema neurálgico es la formalización de los predios privados. Los procesos, dice la propuesta, se regirán de manera especial “por los principios de oralidad, publicidad, celeridad y transparencia”. En cuanto a los requisitos para formalizar la propiedad rural privada, se exige que el demandante haya poseído materialmente el inmueble en forma pública, pacífica e ininterrumpida durante el término de cinco años. Para tal efecto, “no se admitirá la acumulación de posesiones” e, igualmente, que el inmueble “esté destinado a vivienda, a explotación económica o a conservación ambiental, y su extensión no supere dos Unidades Agrícolas Familiares”. Así mismo, que el inmueble no se encuentre destinado a cultivos ilícitos o no haya sido objeto de despojo o abandono forzado y su adquisición no sea consecuencia de una situación de violencia generalizada o de los actos de grupos armados ilegales.
Derecho real de superficie sobre predios rurales
La ley crearía el derecho real de superficie sobre predios rurales, en virtud del cual el titular del dominio otorga a otra persona, denominada “superficiario”, el uso, goce y disposición jurídica de la superficie del inmueble, para emplearla por un tiempo determinado en actividades agrícolas, ganaderas, forestales, piscícolas, agroindustriales, turísticas o de prestación de servicios ambientales certificados por la autoridad ambiental competente.
El Estado podrá conceder derechos de superficie sobre los baldíos y bienes fiscales patrimoniales a favor de entidades públicas, para explotación de recursos naturales no renovables, y de sociedades habilitadas, para la ejecución de proyectos en Zonas de Desarrollo Empresarial, mediante acto administrativo. “El Incoder determinará los supuestos en los cuales, de forma excepcional, se podrá conceder a personas naturales derechos de superficie para la ejecución de programas de desarrollo rural. El derecho real de superficie de predios rurales podrá constituirse hasta por un término máximo de 30 años, prorrogable por un término igual”.
El fracasado Estatuto Rural de Álvaro Uribe
En marzo de 2009 la Corte Constitucional declaró inexequible el Estatuto de Desarrollo Rural, impulsado por el gobierno del entonces presidente Álvaro Uribe, el cual establecía una serie de medidas institucionales y económicas para manejar el tema del desarrollo en áreas rurales. La ley había sido objetada por diversas organizaciones populares, indígenas y afrocolombianas, que alegaron que no fueron consultadas para su aplicación.
La Corte reconoció que se incumplía con el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, suscrito por Colombia, y que obliga a los Estados a consultar con las comunidades este tipo de proyectos que las afecten directamente. Sin embargo, dicho Estatuto también había sido cuestionado porque, según sus opositores, supuestamente abría la puerta para la legalización de tierras a los paramilitares y proponía la entrega de terrenos baldíos del Estado a grandes empresas para su explotación.
Otros tres puntos claves de la Ley de Tierras de Santos
Desarrollo empresarial
El proyecto propone la creación de zonas de desarrollo empresarial, cuya conformación será otra de las atribuciones del Incoder, entidad que, previos estudios correspondientes, “delimitará y constituirá, de oficio o a solicitud de parte, dichas zonas en áreas con predominancia de terrenos baldíos”.
Reserva campesina
Según la ley, las zonas de reserva campesina se constituirán y delimitarán por el Incoder en las áreas geográficas, cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación, limitación, adquisición, redistribución y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios y terrenos rurales.
Un nuevo fondo
El actual Fondo Nacional Agrario se transforma en el Fondo Nacional de Desarrollo Rural, administrado por el Incoder. Los recursos serán para la inversión en programas de desarrollo con enfoque territorial, ejecutados por el mismo Incoder o mediante contratos y convenios con entidades de públicas o privadas.