Cajas de Compensación y Políticas Públicas

Pablo Sanabria y Darío Maldonado*

El Ministro de Hacienda recientemente retomó el debate sobre las cajas de compensación en Colombia. Este debate resurge frente a una propuesta de Anif que aparentemente se concentra excesivamente en los costos de contratación y menos en cuál es el propósito de las cajas, en qué medida se cumple y sin un balance amplio de sus costos y beneficios como instrumento de política pública. Parece extraño tener que recordarlo pero, si se toman decisiones estructurales sin ese balance es fácil hacer propuestas con soluciones rápidas y simples pero muy probablemente equivocadas. Un debate sobre el rol de las cajas debería, entonces, partir de una comprensión de su propósito, alcance y aporte al bienestar colectivo. Esto fue lo que hicimos en un proyecto reciente desarrollado para Colsubsidio, una de las cajas de compensación más grandes de Colombia.

Existen varios aspectos claves de la misión y funcionalidad de las cajas de compensación en nuestro entorno de políticas públicas que, consideramos, deben ser incorporados como parte del debate nacional sobre su relevancia y que exponemos a continuación. Las cajas aparecen como organizaciones sui generis, incluso en el contexto latinoamericano e internacional, al poseer características que las diferencian tanto de organizaciones públicas como privadas tradicionales en el marco de la acción pública. De hecho, los gobiernos colombianos parecen haber reconocido eso históricamente al intervenir en el uso de los recursos del subsidio familiar y permitirles participar en otras actividades, a pesar de algunas voces que históricamente han cuestionado su alcance. 

Revisitemos algunos conceptos básicos que nos ayudarán a entender ese aporte de las cajas. Desde la microeconomía de las políticas públicas se definen como principales criterios de intervención estatal, la presencia de fallas de mercado (cuando el mercado no asigna los recursos de forma eficiente), o fallas de gobierno (cuando la intervención gubernamental genera distorsiones que conducen a mayores ineficiencias). Estos criterios complementan el de la redistribución como uno de los fines más importantes del estado para mejorar niveles de bienestar de individuos y familias sin capacidad de asegurar por sí solos acceso a bienes y servicios fundamentales para su bienestar y para la vida en comunidad.

En el contexto colombiano, las cajas, especialmente las de mayor capacidad y trayectoria en programas públicos, han cumplido de forma particular una doble función, resolviendo tanto fallas de mercado como fallas de gobierno. De hecho nacieron con el propósito de mejorar las condiciones de bienestar de la población trabajadora de Colombia, como un acuerdo entre empleadores y trabajadores. En su inicio el propósito era asegurar la cuota alimentaria que permitiera unos recursos mínimos a los trabajadores para cubrir necesidades de educación y nutrición para sus hijos. Con el tiempo empezaron a ofrecer otros servicios mostrando, especialmente las más grandes, que son organizaciones con alta capacidad de gestión. Por un lado, las cajas han mostrado habilidades excepcionales para resolver fallas de mercado en materia de acceso a salud, recreación, bienestar social de trabajadores y grupos en diferentes niveles de ingreso, manteniendo criterios de eficiencia y asumiendo un modelo progresivo en tarifas y costos de acceso. Esto ha sido reconocido por distintos gobiernos, con casi constantes y sucesivas modificaciones al espacio de acción de las cajas en los que se ha buscado, no solo darles destinación específica a los aportes del 4% de la nómina, sino también usar su capacidad organizacional en programas de alcance público. Con estos cambios gobiernos han recurrido a la experiencia en implementación de las cajas para resolver fallas de gobierno o déficits de implementación en diferentes temas. Por ejemplo, recreación y parques, salud, educación, empleo, vivienda, en los que han participado usualmente para corregir límites de capacidad o tramitomanía y lentitud usual de la operación pública. 

Infortunadamente, estos cambios no han tenido la reflexión estratégica ni la planeación adecuada, y es posible que hoy la oferta de las cajas no sea la que exactamente necesitan los trabajadores colombianos. Si bien existen cajas con una trayectoria notable en participación en programas públicos, otras cajas están pueden estar enfocadas fuertemente en la comercialización de servicios a empresas. Al tiempo, otras,  pueden estar altamente politizadas o capturadas por grupos de interés locales/regionales. En esa medida, el debate debe ir más allá reconociendo las diferencias existentes entre cajas, buscando transparencia en su gestión, y discutiendo su oferta óptima, pero sin desconocer la capacidad de acción efectiva de algunas de ellas han mostrado en el terreno de lo público/colectivo.  

Otro tema en discusión es si las cajas entonces son organizaciones públicas o privadas. La microeconomía de las políticas públicas resolvería esto examinando si la oferta de las cajas se concentra en bienes y servicios que con dos criterios técnicos clasifican cuáles son bienes públicos (bienes excluyentes y no rivales). Pero la definición sobre qué es público y qué es privado en la gestión pública puede ser más amplia de la que nos da la teoría económica y sirve para entender el alcance de las cajas. De acuerdo con Barry Bozeman, las fuentes de recursos y autoridad definen qué tan pública es una organización, independientemente de su naturaleza jurídica. Así, una organización privada/no gubernamental (con o sin ánimo de lucro) cuya fuente de ingresos principal sean recursos públicos, es principalmente pública. Si, por otro lado, esa organización está sujeta a altos niveles de regulación y control gubernamental, de nuevo es pública, así no sea clasificada como tal. En esa medida, sectores altamente regulados, pueden estar sujetos a marcos de acción restringidos similares a las del público, así sean privados. 

De acuerdo con ello, si se considera que los aportes del 4% al subsidio familiar se dan de forma privada entre una empresa y sus trabajadores (independientemente de las intervenciones gubernamentales que han forzado destinaciones específicas a esos recursos), no habría una fuente pública de ingresos como muchos consideran, aun cuando hay normatividad que reglamenta sus usos. No obstante, el hecho de que son organizaciones inmersas en complejos mecanismos de coordinación gubernamental, regulación y control directo, no sólo organizacional (una superintendencia especializada) sino sectorial (salud, educación, trabajo etc), las hace sin duda organizaciones con una sólida fuente de autoridad pública. La respuesta entonces es que las cajas son organizaciones mixtas que difícilmente caen en los extremos del espectro público/privado a partir de sus fuentes de recursos y autoridad. La definición se complica aún más si se considera que las múltiples reformas han permitido su participación en un espectro cada vez más amplio de actividades competitivas de carácter privado (vivienda, retail, salud, pensiones).

Finalmente, la justificación de su rol implica una discusión sobre su alcance en términos de bienes públicos versus bienes meritorios y en términos de la protección social del espectro medio de la sociedad. Buena parte de los efectos de la focalización de la política social en Colombia han implicado que la protección social se haya concentrado en las poblaciones menos favorecidas. Este esfuerzo focalizador ha dado resultados importantes (reducción de pobreza extrema y pobreza multidimensional entre otros) pero ha implicado una cierta desprotección de las clases medias. Dada la fuerte correlación entre formalidad laboral y afiliación a las cajas, no sorprende que buena parte de la responsabilidad de proteger la vulnerabilidad de las clases medias (media baja, media media) haya sido asumida por las cajas. Los déficits de bienes públicos en materia de recreación, la baja oferta de calidad en educación y salud en lo público, la oferta de programas de vivienda subsidiados, o el manejo eficiente de subsidios al desempleo, indicarían que las cajas con mayor capacidad han logrado brindar diferentes mecanismos de aseguramiento y protección que de otra forma no hubieran existido para la clase media. En ese orden de ideas, las cajas que han logrado consolidar una oferta adecuada de servicios, son organizaciones con habilidades particulares para ofrecer protección social a grupos que no están cubiertos en un enfoque focalizador, pero que pueden estar en posiciones vulnerables o de riesgo.

En conclusión, sin duda la discusión sobre su rol es sana, y es válido considerar reformas que limiten los monopolios regionales y eliminen la interferencia política sobre las cajas y sus consejos directivos. También es válido revisar si la oferta actual de bienes y servicios de las cajas es adecuada para responder a las necesidades de la clase trabajadora y la clase media. Pero deberíamos tomar en consideración su aporte a políticas públicas y no olvidar que las cajas, al final de cuentas, son una innovación de políticas públicas colombiana, y que, como tal, han cumplido un rol especial de gestión que puede ser consolidado y reforzado en busca del bienestar social.

*Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo - Universidad de los Andes