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El Gobierno Nacional ha incumplido algunos principios de la Ley de Transparencia al reportar el uso de los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME). El 27 de mayo de 2020, el viceministro de Hacienda anunció en el programa Prevención y Acción que “Colombia invierte cerca de 117 billones de pesos para atender la Emergencia Económica por la pandemia del COVID-19”. Esa cifra corresponde a más del 11 % del PIB y, de haber sido cierta, hubiera ubicado a Colombia como uno de los países con mayor inversión gubernamental para atender la emergencia. En realidad, la mayoría de estos recursos eran garantías de créditos y, por lo tanto, no era exacto contabilizarlos como parte de la inversión.
La odisea de buscar información
Para saber cómo se han invertido los recursos para atender la pandemia es necesario estudiar y buscar en diferentes fuentes durante horas. Una de las principales fuentes es la página web del Ministerio de Hacienda. En la sección “Medidas COVID-19” se encuentra una primera caracterización donde se exponen los recursos apropiados, comprometidos y pagados a nivel nacional. Además, la información se desagrega por sectores: Agricultura, Defensa, Educación, etc.
Pero en este reporte no hay una clasificación de los programas que se han llevado a cabo en cada sector. El asunto se enreda si se tiene en cuenta que algunos sectores han administrado recursos que usualmente estarían a cargo de otros.
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Por ejemplo, la mayoría de los recursos destinados a la salud pública –incluyendo los de las vacunas– están a cargo de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), una entidad adscrita a la Presidencia de la República. Por su parte, los recursos del programa Ingreso Solidario fueron inicialmente ejecutados desde el Ministerio de Hacienda, y actualmente están a cargo del Departamento de Prosperidad Social (DPS). Por eso, para hacer un seguimiento detallado se necesita de un procedimiento bastante más complicado.
Los recursos del FOME pueden ser desembolsados de dos maneras: 1. Pueden ser trasladados desde el Ministerio de Hacienda hacia las demás entidades del orden nacional, o 2. Pueden ser ejecutados directamente por esta cartera. Los traslados se documentan en resoluciones publicadas en el Presupuesto COVID-19, y la ejecución directa se publica en el Portal de Transparencia Económica (PTE).
Pero ambas fuentes tienen diversos problemas. Los traslados se encuentran apenas como archivos escaneados, por lo que es necesario leer las resoluciones minuciosamente para conocer su contenido. Además, dada la presentación de los archivos, es necesario pasar a mano el valor de los traslados.
En otras palabras, no existe un documento en formato Excel que unifique el contenido, y en algunos casos no es posible identificar el destino específico de los traslados a partir de las exposiciones de motivos de cada resolución.
Algo parecido ocurre con el Portal de Transparencia Económica (PTE). Esta plataforma contiene todos los compromisos adquiridos por el Gobierno con relación a la emergencia, provenientes del FOME o de otros fondos. Allí se pueden encontrar el objeto, el valor, el valor pagado y entre otros, pero no se puede acceder a los procesos en el SECOP, el portal web donde se exponen todos los documentos contractuales que hacen parte de cada proceso y permite identificar el destino de los recursos públicos peso por peso. Por su parte, en SECOP no se pueden diferenciar fácilmente los procesos realizados por la emergencia y los correspondientes al normal funcionamiento de las entidades del orden nacional.
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El PTE presenta apenas algunas bases de datos desagregadas por entidad, y no existe una base de datos con todo su contenido. Para unificar la información es necesario hacer uso de un software especializado. Además, la indagación plantea un problema adicional: el reporte del PTE solo permite acceder, desde su página de inicio, a los compromisos adquiridos en 2021 y no desde 2020.
Los hallazgos de los expertos
El Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana ha documentado toda la información disponible a partir de estas fuentes de información. Para elaborar nuestro primer informe nos tomamos 26 días –un tiempo con el que no cuenta un ciudadano de a pie, incluso el más interesado–. Para nuestro último informe documentamos todos los recursos apropiados, comprometidos y pagados por todas las entidades del orden nacional.
Adicionalmente hemos presentado una actualización mensual de los desembolsos desde el FOME para consulta de la ciudadanía. Allí se documentan todos los traslados realizados desde el Fondo y los compromisos adquiridos directamente por el Ministerio de Hacienda.
La conclusión de estos informes ha sido preocupante: si bien es posible tener una aproximación a los gastos de la pandemia, no es posible conocer el destino específico de los recursos, es decir, no se sabe cómo se han invertido peso por peso.
En el informe encontramos que se han desembolsado $29,7 billones desde el FOME. De estos recursos:
- 14,4 billones han sido trasladados a cuentas creadas exclusivamente para programas de la emergencia. De estos 14,4 billones, 10,8 han sido comprometidos y 9,7 billones han sido pagados.
- 6,8 billones de pesos han sido transferidos a otras cuentas y no es posible identificar su nivel de compromiso o pago.
- 8,5 billones de pesos han sido comprometidos por el Ministerio de Hacienda. De ellos, el 84 % se ha pagado. A partir de la información disponible no es posible saber cuántos recursos han sido apropiados por esta cartera para los programas a su cargo.
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El Libro Blanco del FOME
En marzo, el Gobierno Nacional publicó el Libro Blanco del FOME, un documento que detalla las fuentes de financiación y el destino de los recursos empleados para conjurar la emergencia. El Libro Blanco representa un avance para la transparencia en el uso de los recursos de la pandemia pues:
- expone de forma unificada el marco legislativo del FOME;
- detalla el proceso mediante el cual se desembolsan los recursos desde el FOME a las entidades del orden nacional; y
- presenta de forma unificada los decretos que ordenaron adiciones de recursos al FOME y muestra la fuente de financiación.
El documento también describe el proceso mediante el cual los recursos no comprometidos del FOME durante la vigencia 2020 fueron incorporados al Presupuesto General de la Nación para 2021: estos ascienden a $18,5 billones.
Por otra parte, el libro actualiza la información sobre el destino planeado de los recursos del FOME entre los tres ejes de atención de la emergencia:
- atención de la emergencia sanitaria;
- atención de la población en condición de vulnerabilidad; y
- medidas para preservar el empleo y la actividad económica.
Inicialmente, el Gobierno nacional había presentado este detalle en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, cuando el FOME contaba con $25,5 billones, pero no se había presentado después de la adición de 15 billones realizada mediante Ley 2060 de 2021.
Adicionalmente, el libro presenta la magnitud de las inversiones en cada frente de la emergencia. Antes, para conocer el detalle de los presupuestos por programa se necesitaba consultar las resoluciones de traslado de recursos. Finalmente, el documento expone de forma unificada el presupuesto de cada programa.
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Lo que falta
El Libro Blanco del FOME constituye un avance significativo en términos de transparencia. Sin embargo, a partir de la información publicada aún no se puede identificar el destino específico de los recursos públicos empleados en la emergencia, peso por peso.
Para esto se necesitaría alguna plataforma donde se publiquen todos los documentos que hacen parte de las etapas contractuales de cada proceso de ejecución de recursos. Esta plataforma, además, debería ser accesible para toda la ciudadanía, cumpliendo con el principio de proactividad en la divulgación de información ordenado por la Ley 1712 de 2014.
Es comprensible que, durante la planeación y puesta en marcha de una infraestructura institucional de la magnitud y cantidad de recursos del FOME se obvien algunos pasos en materia de información. Pero transcurrido más de un año después de una crisis, este tipo de problemas deberían estar solucionados. Hay avances en transparencia, pero se debe hacer mucho más.
* Asesor de finanzas públicas del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana.