Los retos de sostenibilidad del Presupuesto 2024: ¿se incumplirá la regla fiscal?

El ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, durante un debate en el Congreso.

Foto: Mauricio Alvarado Lozada

El Presupuesto General de la Nación (PGN) es un proyecto esencial porque establece cómo se financiarán y se usarán los fondos públicos durante el año siguiente al que se aprueba. Más allá de ser un simple plan de gastos, el presupuesto refleja las prioridades gubernamentales y debe garantizar la sostenibilidad financiera. Para garantizar la sostenibilidad, el presupuesto debe adecuarse a la regla fiscal, la cual establece el límite de endeudamiento que puede adquirir el país. Dada su importancia en las finanzas, el PGN tiene un impacto directo en la estabilidad y el crecimiento económico del país.

El PGN para el año 2024 fue radicado el 29 de julio de 2023 por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Ricardo Bonilla, por un monto total de $502,6 billones de pesos, monto que no cambió a través de los debates. El 13 de septiembre de 2023 fue aprobado por el Congreso de la República. Con respecto al presupuesto asignado para el 2023 representa un incremento de 18,96%.

El proyecto de ley del PGN 2024 radicado por el gobierno, presentaba un “enfoque ambicioso hacia la transformación social, productiva y energética de Colombia, en consonancia con los Objetivos del Desarrollo Sostenible y el compromiso con la lucha contra el cambio climático” (Min Hacienda, 2023). Además, el gobierno argumentó que el proyecto lograría reducir los llamados “déficits gemelos” y garantizaría el cumplimiento de la regla fiscal. Lo anterior se espera lograr a partir del fortalecimiento institucional de la DIAN, mayores ingresos por arbitramentos de litigios y la lucha contra la evasión y la elusión.

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El PGN 2024 tuvo su primer debate el 20 de septiembre en las comisiones terceras y cuartas conjuntas del Senado y de la Cámara de Representantes, donde fue aprobado a pesar de la oposición proveniente del Centro Democrático. Durante el primer debate el presupuesto no sufrió modificaciones importantes: el monto total se mantuvo, los gastos en funcionamiento se redujeron levemente y los fondos destinados a inversión presentaron un ligero incremento.

Posteriormente, el 18 de octubre tuvo lugar el segundo y tercer debate del PGN 2024 en el Senado y Cámara de Representantes, respectivamente. En estos debates, la oposición se enfocó en criticar no sólo el aumento exponencial del gasto, sino, principalmente, las fuentes de financiamiento del gobierno. Es decir, la crítica de la oposición se centró en argumentar que las fuentes del gobierno no iban a ser suficientes para financiar el crecimiento en el gasto que se estaba proyectando para el año 2024. A pesar de lo anterior, la influencia de la oposición durante la aprobación del PG fue baja y no hubo modificaciones sustanciales en el contenido del proyecto de ley. Durante el segundo debate (plenaria en Senado) el proyecto de ley del PGN 2024 fue aprobado con 59 votos a favor y 7 votos en contra, mientras que en el cuarto debate (plenaria, Cámara de Representantes) el mismo obtuvo 105 votos a favor y 21 votos en contra.

El Presupuesto General de la Nación aprobado para el año 2024 tiene cuatro puntos clave:

Primero, el gasto se destinará en un: 61% (308,2 billones de pesos) a funcionamiento, 20% (99,8 billones de pesos) a inversión y 19% (94,6 billones de pesos) a servicio de la deuda. Por el lado de los gastos de funcionamiento, la mayor parte será destinada a las transferencias corrientes correspondientes a prestaciones sociales y las transferencias a otras unidades del gobierno y de los hogares. El gasto en inversión es cerca de 20% mayor en comparación al PGN 2023 y hará hincapié en estimular las políticas de fomento agrario, la transición energética, la estructura educativa y la reindustrialización. A su vez, el gasto en el servicio de la deuda crecerá para la vigencia del año 2024 dada la acumulación de endeudamiento que se dio durante la pandemia.

Segundo, el PGN 2024 establece al sector educativo como el mayor receptor de recursos, representando un incremento de cerca del 30% con respecto al presupuesto del 2023 y es indicativo de la orientación del gobierno de turno al gasto social. De hecho, el gasto social para el año 2024 aumentó en 30,2% con respecto al 2023, alcanzando cerca de 273 billones de pesos. Además, hubo aumentos en otros 24 sectores en comparación con el presupuesto del año anterior. Entre los mayores aumentos se encuentran el servicio de la deuda, Prosperidad Social, Salud y Trabajo. En contraste, se observaron reducciones en los sectores de Planeación, Registraduría y Ciencia y Tecnología, mientras que otros aumentaron por debajo de la inflación esperada para 2023.

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La destinación de los ingresos del PGN para el año 2024 tiene fuertes inflexibilidades. Un gran porcentaje de las apropiaciones correspondientes al próximo año ya estaban obligatoriamente destinadas a cubrir compromisos o responsabilidades del Estado y, por ende, el gobierno tuvo poco margen de acción en la distribución de los recursos. En específico, las inflexibilidades y rigideces del PGN 2024 representan aproximadamente 83% y están constituidas por: transferencias corrientes, el servicio a la deuda, las vigencias futuras, los gastos operativos del gobierno y las rentas de destinación específica.

El PGN 2024 estipula que los ingresos provendrán en alrededor del: 66% ($331,7 billones de pesos) de ingresos corrientes, 30% ($150,8 billones de pesos) de recursos de capital y 4% ($20,1 billones de pesos) de fondos especiales y parafiscales. Respecto a lo anterior es relevante anotar que el presupuesto para el 2024 establece que el recaudo tributario, que es un ingreso corriente, crecería 1,6 puntos porcentuales del PIB. Esto como resultado de: i. la lucha contra la evasión, elusión y el contrabando, ii. las modificaciones al estatuto tributario concernientes a la renta, el patrimonio, plásticos de un solo uso, bebidas azucaradas y comestibles ultraprocesados y iii. el arbitramento de litigios.

Teniendo en cuenta lo anterior, durante los debates del PGN hubo intervenciones de actores económicos importantes del contexto nacional que pusieron de manifiesto los posibles riesgos que tenía el proyecto que fue presentado por el gobierno.

Por un lado, el director técnico del Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF), Andrés Velasco, intervino para presentar las dos principales amenazas que identificó siendo vocero de la institución que evalúa el cumplimiento de las metas fiscales del país. En primer lugar, Velasco aseveró que el PGN 2024 podría arriesgar el cumplimiento de la regla fiscal, dado que alrededor de $26 billones de pesos dependen de ingresos no estructurales y de naturaleza incierta provenientes de la lucha contra la evasión y los arbitramentos de litigios. Estos ingresos no estructurales no harían parte del cumplimiento de la regla fiscal, debido a que son ingresos que tienen lugar una sola vez en la contabilidad y no puede asegurarse su permanencia a lo largo del tiempo. Tomando esto en consideración, el gasto previsto no cumpliría con las metas del Balance Primario Neto Estructural de la Regla Fiscal en un monto de 0,9 puntos del PIB para 2024, 0,6 puntos del PIB para 2025 y 0,3 puntos del PIB para 2026.

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Adicionalmente, el CARF criticó que el PGN no incorpora en su programación fiscal los probables gastos asociados a las reformas sociales que están siendo tramitadas en el Congreso de la República, principalmente la reforma pensional y la reforma a la salud. En el caso en el que se diera la aprobación de dichas iniciativas sería necesaria la búsqueda por parte del gobierno de nuevos ingresos estructurales o se necesitaría que éste realizara ajustes en las prioridades de gasto.

Por otro lado, Leonardo Villar, gerente del Banco de la República, se pronunció acerca del PGN 2024 durante su trámite legislativo. Villar afirmó que, con el presupuesto planteado por el gobierno, durante el 2024 el déficit fiscal sería de 4,4% del PIB, lo cual estaría en línea con el cumplimiento de la regla fiscal. Sin embargo, el gerente del Banco de la República cuestionó que vaya a tener lugar la materialización de los supuestos utilizados por el gobierno para la elaboración del presupuesto. Lo anterior en atención a que los supuestos macroeconómicos del proyecto pueden ser más optimistas de lo que en realidad se observará en un entorno de desaceleración macroeconómica. Asimismo, las proyecciones de ingresos y gastos son riesgosas, en especial, considerando que los recursos adicionales provenientes de arbitramentos de litigios (0,9% del PIB) y las rentas provenientes del control de la evasión (0,8% del PIB) podrían ser inferiores a los estimativos del gobierno.

En síntesis, el PGN 2024 corresponde a la apropiación más grande de la historia del país y pretende aumentar la destinación de fondos de la Nación a la inversión en educación, desarrollo rural y transición energética. De hecho, se destaca el importante crecimiento del gasto social con respecto al presupuesto del año anterior. Sin embargo, el PGN 2024 suscita cuestionamientos sobre su impacto sobre la estabilidad en las finanzas públicas, pues arriesga el cumplimiento de la regla fiscal durante los próximos años debido a la incertidumbre de los ingresos tributarios adicionales incorporados.

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