El reconocimiento de la autonomía territorial, que la Constitución hace desde su primer artículo, tiene como consecuencia: i) el establecimiento de límites al legislador en el ámbito de sus competencias, ii) el otorgamiento de competencias de carácter normativo -materialmente legislativas- a las entidades territoriales, iii) el establecimiento de reglas constitucionales de distribución de competencias entrelos distintos niveles de gobierno y iv) la garantía institucional, en favor de las entidades territoriales, de protección de sus derechos a autogobernarse, a ejercer sus competencias y a administrar sus propios recursos.
La autonomía se predica respecto de algo o de alguien y la de las entidades territoriales está referida, so pena de vaciarse de contenido, a las competencias que la Constitución -no la ley- les atribuye y respecto de los poderes centrales, uno de los cuales es el legislador, por lo cual asumir que el ámbito de autonomía es definido por éste hace nugatorio el concepto en sí mismo.
Si la autonomía se ejerce dentro de los límites que señale la ley, como equivocadamente se repite una y otra vez, simplemente no hay tal autonomía, quecomo lo define el contenido de la expresión es una condición de “quien no depende de nadie”, en este caso de ninguno de los poderes constituidos y solo del marco constitucional.
La autonomía de las entidades territoriales se predica entonces frente a la Nación, de la cual el Congreso es uno de sus órganos. Asumir, como parece ser la interpretación generalizada, que la autonomía es frente al ejecutivo respecto de aquello que defina el legislador desconoce la garantía institucional derivada de la carta en favor de los gobiernos subnacionales.
La respuesta a la pregunta de en relación con quién se predica la autonomía es frente a la Nación y respecto de qué es de las competencias constitucionalmente atribuidas de esa manera a las entidades territoriales. Es decir, hay unas competencias autónomas y otras, que, por propio mandato constitucional, no lo son y que expresamente están sometidas a la ley.
Desafortunadamente, la ambigüedad de algunos textos constitucionales abrió la puerta para desconocer el cambio que se adoptó en el modelo de organización territorial y permitió que se asumiera que, en términos generales, en este punto no había habido cambios y que nos manteníamos en un estado unitario simple, en el que la totalidad de las competencias normativas -materialmente legislativas- estaban concentradas en el Congreso y que se organizaba en forma descentralizadadesde el punto de vista administrativo.
Con ese marco conceptual se han adoptado los desarrollos legislativos, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha estado influida por la misma equívoca interpretación y, en el mismo sentido, la doctrina ha interpretado los textos constitucionales en materia de organización territorial desconociendo algunos de los principios hermenéuticos profusamente utilizados para otros menesteres por la Corte Constitucional.
La aplicación de los principios de eficacia y armonización permitiría,en materia de organización territorial, darle un alcance distinto al que se le ha dado a la autonomía de las entidades territoriales en aras de encontrar un sentido armónico y coherente de los diversos textos constitucionales, con el fin de maximizar y asegurar su efectividad y no su sacrificio como ha resultado ser hasta ahora.
Le corresponde ahora al Congreso, hacer cumplir la promesa. Adoptar una nueva ley orgánica de ordenamiento territorial que defina formalmente al estado colombiano como un estado autonómico, o estado unitario complejo o multinivel, como lo llama la doctrina.
Se trata de definir con claridad que el eje de la organización territorial en Colombia es el reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales, de lo cual se derivan varias consecuencias, especialmente la de definir con claridad el ámbito de competencias que cada uno de los niveles de gobierno ejerce en forma exclusiva, o de manera concurrente con otros.