En Córdoba se concentra hoy una de las mayores apuestas solares del país. Según Acolgen, el departamento reúne proyectos por más de 1,3 gigavatios, una magnitud comparable con la demanda pico de una ciudad como Medellín o Cali. Esa misma región fue de las más cubiertas por las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA), la figura de ordenamiento territorial que el gobierno de Gustavo Petro creó para blindar los suelos con vocación agrícola y que el gobierno de Abelardo de la Espriella anunció derogar en sus primeras semanas de mandato. Córdoba ofrece un ejemplo de esa tensión: es a la vez uno de los departamentos con declaratorias de APPA y una de las regiones con mayor desarrollo solar del país. Donde el suelo de vocación agrícola y el recurso renovable coinciden, el efecto de un cambio en las reglas de ordenamiento se siente con más fuerza.
El episodio de las APPA sirve de ejemplo, pero el asunto de fondo excede con creces esta figura y esta región. Lo que revela es una condición estructural que condiciona cada decisión de inversión en infraestructura eléctrica: un parque solar o una línea de transmisión se financian con horizontes de veinte o treinta años, mientras que las reglas territoriales que habilitan o bloquean esos proyectos pueden reescribirse en un solo período de gobierno.
Qué son las APPA y por qué llegaron al debate energético
Las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos se incorporaron al ordenamiento jurídico mediante el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, el Plan Nacional de Desarrollo del gobierno anterior, que modificó la Ley 388 de 1997 para elevarlas a determinante de superior jerarquía de nivel 2. En términos prácticos, esto significa que los municipios están obligados a incorporarlas en sus instrumentos de ordenamiento territorial y que su cumplimiento vincula tanto a autoridades locales como a actores públicos y privados que desarrollen proyectos con incidencia sobre el suelo rural.
El Ministerio de Agricultura, con el soporte técnico de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), reportó a mayo de 2026 más de 864.000 hectáreas declaradas en 48 municipios. La finalidad declarada es proteger la producción de alimentos y frenar el cambio de uso de los suelos agrícolas más fértiles. En ese objetivo, la figura tiene defensores sólidos: el propio ministerio la considera un instrumento de seguridad y soberanía alimentaria, y advirtió que su eliminación implicaría un retroceso en la protección del derecho a la alimentación.
El sector eléctrico entró en la discusión porque varias de esas hectáreas coinciden con zonas de alto potencial renovable. Acolgen, el gremio de generadores, ha señalado que la delimitación de estas áreas introduce incertidumbre sobre proyectos de generación y transmisión, en particular por una condición que considera ambigua: los proyectos energéticos pueden desarrollarse siempre que no afecten la productividad agrícola, sin que el alcance de esa salvedad esté precisado. Más que plantear una oposición entre energía y alimentos, Acolgen ha insistido en que ambos usos pueden ser compatibles y coexistir si existen reglas claras que definan cómo desarrollar infraestructura eléctrica sin afectar la productividad agrícola. Su presidenta, Natalia Gutiérrez, ha planteado además que la figura deja por fuera infraestructura indispensable como las subestaciones eléctricas, sin las cuales no es posible llevar energía a los sistemas de riego, la refrigeración de alimentos o las nuevas actividades productivas del propio campo.
La reversibilidad es el verdadero riesgo
Aquí conviene separar dos discusiones que suelen mezclarse. Una es si las APPA son una buena política de seguridad alimentaria, un debate legítimo que corresponde saldar a las autoridades agrarias, los territorios y la ciudadanía. Otra, distinta, es qué le ocurre a la inversión eléctrica cuando el marco que la rodea puede invertirse por completo con cada relevo presidencial.
La derogatoria anunciada ilustra esa segunda discusión. Una determinante territorial creada por vía administrativa puede desmontarse por la misma vía. Y lo que un gobierno desmonta, el siguiente puede reinstalar. Nada garantiza que una administración futura, con otra orientación política, vuelva a declarar áreas de protección sobre esos mismos suelos. El resultado es un péndulo: protección, revisión, eventual reinstauración, cada movimiento atado al calendario electoral y a la vida útil de los activos que pretende ordenar.
Para quien evalúa construir un parque solar, ese péndulo es el verdadero costo. La UPME planea la expansión del sistema con horizontes de quince años, y los activos de generación se amortizan sobre plazos todavía mayores, del orden de dos a tres décadas de operación. Cuando la regla que define dónde se puede construir cambia de signo cada cuatro años, el riesgo se vuelve regulatorio: una variable que depende de la política antes que del proyecto, y por eso la más difícil de cubrir.
Una advertencia que trasciende el gobierno de turno
Sería un error leer este episodio como el fin del problema. Que la figura esté hoy en revisión aplaza el riesgo en lugar de eliminarlo. La misma facilidad con que se anuncia hoy su derogatoria es la que permitiría reponerla mañana. Y las APPA son apenas un caso entre muchos posibles. Córdoba y La Guajira ilustran la coincidencia entre los dos mapas: ambos departamentos combinan declaratorias de APPA con un desarrollo renovable significativo. A esa coincidencia se suma un agravante: si la protección de origen nacional se desmonta, la decisión de proteger o no los suelos agrícolas recaería en cada municipio, y cerca del 80% de los municipios del país tenía en 2023 su Plan de Ordenamiento Territorial vencido, según el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. El punto único de incertidumbre se multiplicaría entonces en múltiples decisiones locales, cada una con su propio calendario y su propia orientación.
El país necesita más capacidad de generación de electricidad. Las proyecciones del propio sector advierten una estrechez creciente entre la oferta y la demanda de energía, agravada por los retrasos acumulados en la entrada de proyectos de generación y transmisión. Cerrar esa brecha exige acelerar inversiones, y toda inversión de largo plazo requiere un terreno cuyas reglas se mantengan estables a lo largo del tiempo.
De ahí que la salida consista en algo más profundo que la voluntad de un gobierno determinado durante su mandato. Confiar la viabilidad de los proyectos a la administración de turno reproduciría el problema en espejo y perpetuaría la fragilidad que conviene superar. Lo que el sistema requiere son reglas de ordenamiento territorial que resistan el cambio de gobierno, construidas con sustento técnico verificable, participación de los actores involucrados y horizontes que trasciendan el período presidencial. La estabilidad jurídica se construye para durar más que quien la firma.
La coordinación entre las entidades competentes es parte de esa construcción. La armonización entre la protección del suelo agrícola y la expansión de la infraestructura energética exige instrumentos que permitan planear ambas con reglas previsibles. La UPME, la CREG, el Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio de Agricultura tienen la información y las competencias para anticipar esos cruces antes de que se conviertan en conflictos, y para ofrecer a quien invierte un mapa estable a lo largo del tiempo.
Colombia se juega en esta década la seguridad de su sistema eléctrico y buena parte de su transición energética. Ese futuro se construye con proyectos que tardan años en madurar y décadas en pagarse. Generar las posibilidades para un futuro renovable exige darle a esa inversión un piso jurídico estable, capaz de resistir cada relevo de mando.
Por ISAGEN
