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En Colombia, aproximadamente el 34 % del territorio nacional está legalmente reconocido como territorio colectivo (a 2015), bajo la titularidad de pueblos indígenas y afrodescendientes, y al menos un 1 % adicional corresponde a Zonas de Reserva Campesina (ZRC), figuras en las que se aplican formas de ordenamiento y gestión territorial de carácter colectivo. Esta porción del país coincide con una riqueza ecosistémica y biocultural clave por sus contribuciones, tanto a estas comunidades, como a la sociedad.
Reconocidos como sujetos de especial protección en la Constitución de 1991, los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes tienen derechos políticos y territoriales que se soportan en la autonomía, el autogobierno e identidad étnica y cultural. Estos derechos se expresan en formas propias de gestión y cuidado de sus territorios, razón por la cual han desempeñado un papel esencial en la conservación. Por su parte, las ZRC, como figura más reciente del ordenamiento territorial rural, son una apuesta por promover usos colectivos de los territorios campesinos integrando la producción sostenible y la conservación de los ecosistemas.
Razones por las cuales el Estado colombiano prioriza el reconocimiento y la retribución del cuidado que estas comunidades ejercen sobre sus territorios, así como las contribuciones que se derivan. Para ello existen incentivos económicos a la conservación como el Pago por Servicios Ambientales (PSA), que está concebido para reconocer y retribuir las contribuciones a la conservación.
El Programa Nacional de Pago por Servicios Ambientales 2021– 2030, prioriza entre sus líneas de intervención los grupos étnicos y sus territorios, para la aplicación de este instrumento. Sin embargo, tras varios años de avance en su implementación en territorios campesinos y luego de algunas experiencias puntuales con pueblos étnicos, los aprendizajes señalan que persiste un desafío significativo: comprender y adaptar la aplicación del instrumento a las realidades colectivas, culturales y organizativas de estos pueblos, en concordancia con la aplicación de un verdadero enfoque diferencial.
Avances del PSA en Colombia
Desde la expedición del Decreto 870 de 2017 (que establece las directrices para el desarrollo de los PSA), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ha movilizado más de COP 441 mil millones en inversiones públicas y privadas en PSA, con 503 proyectos en cerca de 743 mil hectáreas ubicadas en zonas rurales de Amazonía, Orinoquía, Pacífico, Andina y Caribe, desde 2021. Esto, según el Ministerio, representa un avance del 74,3 % frente a la meta del programa nacional de logar un millón de hectáreas bajo este esquema al 2030.
En línea con el Plan Nacional de Desarrollo 2022–2026 “Colombia, potencia mundial de la vida”, el país inició el diseño e implementación de proyectos PSA en territorios colectivos como “herramienta clave para incentivar la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, al tiempo que impulsa oportunidades económicas en comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes”, asegura esta autoridad ambiental. A esto se suma el Decreto 1998 de 2023 que habilita el PSA para la Paz y los incentivos a la conservación en áreas de dominio público e introduce el concepto de arraigo territorial y cultural, reconociendo la conexión histórica de las comunidades con sus territorios.
Según el Sistema de Registro Piloto del Ministerio, para el año 2024 se reportan 214 proyectos PSA activos que benefician a 8771 familias y abarcan 157.637 hectáreas distribuidas en 19 departamentos y 121 municipios. Del total de familias vinculadas, el 73,4% son campesinas, el 26,3% son afrodescendientes y el 0,18% son indígenas. Las mayores extensiones se concentran en jurisdicciones de las corporaciones para el desarrollo sostenible del norte y el oriente amazónico, del sur de la Amazonia y del río Magdalena, que agrupan el 78 % del área total registrada.
Conservar es una práctica ancestral y colectiva
Pese a estos avances, las cifras respaldan que la apuesta de integrar los territorios colectivos y de asociaciones comunitarias a estos esfuerzos, es aún incipiente.
Según lo expresan organizaciones como la Asociación de Mujeres Rurales de Colombia y el Caquetá, el Consejo Comunitario de Comunidades Negras Mayor del río Anchicayá, la ZRC Güejar-Cafre y el Resguardo Indígena de Piedra Sagrada la Gran Familia de los Pastos, que actualmente participan en el diseño de iniciativas PSA con acompañamiento de la Fundación Natura; son diversos los desafíos al momento de aplicar el instrumento PSA en sus territorios. Entre los que se destaca el hecho de que el PSA responde a una lógica económica que incentiva la conservación que, originalmente, fue pensada para abordar realidades con actores individuales. Esto contrasta con las diversas visiones de reciprocidad por el cuidado de los territorios de los pueblos étnicos y exige procesos de diálogo que reconozcan los sistemas de gobernanza colectivos de cada territorio, respeten sus tiempos y construyan de manera concertada la adaptación del instrumento a las necesidades y realidades particulares de las comunidades.
En estos territorios, la conservación no se percibe como una novedad o una imposición externa condicionada por el pago de incentivo e insisten en que se les reconozca como sujetos activos en la protección de la naturaleza y no como beneficiarios pasivos de una ayuda económica.
En este sentido, Alejandra Sánchez, especialista ambiental del Fondo Colombia Sostenible (iniciativa del Gobierno nacional para implementar proyectos de este tipo en zonas afectadas por la violencia en el país), destaca que el PSA debe entenderse como un instrumento de transformación y no como un subsidio para conservar. Los proyectos PSA buscan “ofrecer apoyo económico que mejore las condiciones de vida, fortalecer capacidades técnicas de comunidades e instituciones para implementar buenas prácticas productivas y ambientales, y fomentar inversiones sostenibles basadas en la restauración y la conservación”.
El enfoque diferencial en el PSA en territorios colectivos
De acuerdo con Johana Herrera, investigadora del Observatorio de Territorios Étnicos y Campesinos de la Universidad Javeriana, “los territorios colectivos aseguran simultáneamente la conservación de ecosistemas y la protección de derechos territoriales, lo cual representa un valor agregado para el país, al articular exitosamente dos sujetos de especial protección: la naturaleza y las comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes”.
Teniendo en cuenta esta importancia, aplicar el enfoque diferencial en el diseño, la implementación y el seguimiento de proyectos PSA en territorios colectivos y de asociaciones comunitarias, es clave para reconocer los derechos y necesidades particulares de las comunidades, especialmente cuando estas son múltiples y diversas entre sí.
En este sentido, Adriana Prieto, directora técnica de ONF Andina (entidad que también acompaña el diseño de proyectos de PSA en los territorios mencionados), asegura que “el enfoque diferencial requiere integrar a las instancias de gobierno propias (autoridades, sabedores, gobernadores, juntas directivas) en todas las etapas del PSA, además de un ejercicio de fortalecimiento de capacidades locales y co-construcción constante sobre los avances del proyecto y las decisiones que se toman”.
Este enfoque también implica “respetar la gobernanza interna, fomentar un diálogo horizontal y ser flexibles para llegar a acuerdos en el diseño conjunto de iniciativas PSA desde la visión de los territorios”, afirma Sandra Galán, directora técnica de la Fundación Natura. Un avance en este sentido es la participación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y los distintos actores interesados en los PSA en espacios como la Mesa Permanente de Concertación Indígena, donde actualmente se construyen de forma participativa los lineamientos del PSA indígena.
Recomendaciones desde la práctica
Aunque las experiencias de PSA en territorios colectivos aún son recientes, ya dejan lecciones y recomendaciones para avanzar hacia la incorporación efectiva del enfoque diferencial. Para ello, es necesario:
- Elaborar una normativa específica que incorpore el enfoque étnico y cultural, basada en el reconocimiento y respeto a los derechos colectivos.
- Fortalecer la gobernanza de los territorios colectivos para que su capacidad de incidencia en espacios de toma de decisiones sea mayor.
- Adaptar el esquema PSA al contexto comunitario, reconociendo el valor colectivo de los servicios ambientales.
- Garantizar la articulación interinstitucional, entre gobiernos locales y autoridades propias, autoridades territoriales y ambientales, financiadores e implementadores de estos proyectos, y otros actores clave.
- Generar rutas económicas viables y sostenibles frente a economías ilícitas.
- Diseñar metodologías adaptadas al contexto de cada territorio y comunidad, para promover procesos de diálogo intercultural y una comunicación clara y sencilla.
- Fortalecer las capacidades técnicas institucionales y de los territorios colectivos en formulación, implementación y monitoreo de proyectos PSA.
- Armonizar el PSA con otros instrumentos e iniciativas dirigidas al cierre de brechas en relación con el enfoque de género y la participación intergeneracional en la gobernanza ambiental, entre otras.
Si bien el Pago por Servicios Ambientales puede fortalecer la justicia ambiental y territorial en el país, si se reconoce a los territorios colectivos y sus sistemas de gobernanza, así como la forma en que las comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas asumen la conservación como una práctica ancestral, profundamente ligada a su identidad, arraigo territorial y autonomía. En este sentido, la invitación es a abrir el diálogo y los espacios conjuntos de reflexión para encontrar los caminos para asumir este reto.
*Fundación Natura
**Fundación Natura.
Por Carolina Avella*
Por Carolina Obregón**
