¿Cómo reforzar la reactivación en Bogotá? Estos son los peros y las propuesta de los empresarios

La pandemia ha golpeado la salud y la economía en todo el mundo. En términos generales, la reacción fue el uso de un modelo de aislamiento preventivo (cuarentenas), cuya lógica se fundamentaba en reducir la velocidad de contagio y en darle tiempo a las autoridades para fortalecer el sistema de salud, el modelo de pruebas y la capacidad de comando, control e inteligencia para poder controlar el virus. En el caso de Bogotá, al 17 de agosto, el aislamiento preventivo en la ciudad llevaba un total de 151 días, siendo uno de los más extensos en el mundo.

La estrategia liderada por la alcaldesa Claudia López, ha llevado a que Bogotá tenga un mejor desempeño frente al COVID-19 que la mayoría de capitales en América Latina e incluso a nivel de las democracias occidentales (Gráfico 1). Sin embargo, el modelo de cuarentena empieza a tener un impacto en cuanto a quiebras de empresas, desempleo, pobreza y pérdida de bienestar en los hogares bogotanos. En esta línea, todos debemos trabajar en esfuerzos significativos para controlar la pandemia.

A esta altura, la ciudad necesita una estrategia en la cual el uso de cuarentenas no sea la herramienta principal. Para esto, es indispensable seguir fortaleciendo el sistema de salud, incrementando el número de pruebas, diseñar tecnologías que permitan hacer un cerco epidemiológico efectivo y masificar los esfuerzos de cultura ciudadana. De otra parte, es necesario atender sin dilaciones la gravísima situación económica, social y fiscal.

El reporte del Instituto Nacional de Salud (INS) al 17 de agosto revela que Bogotá acumula el 34,9% de los casos de COVID-19 a nivel nacional. Al ajustar por población, la ciudad tiene 571 fallecimientos por millón de habitantes. Por otro lado, a raíz de la pandemia, la tasa de desempleo de la ciudad para el trimestre abril-junio de 2020 presentó un aumento anual de 13,3 puntos porcentuales, pasando de 10,3% en 2019 a 23,6%, implicando que actualmente 957 mil bogotanos están desempleados (Gráfico 2), eso sin incluir aquellos que ni siquiera están buscando empleo y han quedado inactivos.

De otra parte, para el segundo trimestre de 2020 el PIB de Colombia registró un decrecimiento anual de -15,7% (Gráfico 3), el peor desde que se tiene registro en las estadísticas del DANE, mostrando la fuerte afectación de la pandemia en materia económica. Ahora bien, a pesar de que actualmente no se cuenta con información correspondiente al PIB de Bogotá para los dos primeros trimestres de 2020, se espera que el deterioro en el crecimiento del PIB distrital sea al menos igual al presentado a nivel nacional e incluso más profundo. Esto considerando que la actividad económica de Bogotá y del resto del país están altamente correlacionadas, también que las cuarentenas han sido más severas en Bogotá, y que la cifra de desempleo a junio es mayor en la ciudad en cerca de 4 puntos porcentuales que en el resto del país.

Ante este panorama, es claro que la ciudad necesita de manera urgente un plan de reactivación que comprenda a todos los sectores de actividad económica, con el fin de contrarrestar los efectos de la pandemia, con protocolos de bioseguridad que permitan adaptar la economía a la nueva realidad, y generar ingresos con un modelo de mitigación del contagio. Este plan debe tener primordialmente un enfoque estratégico de creación de empleo y competitividad de mediano plazo, que permita que la pandemia se convierta en una oportunidad de mejor futuro para la ciudad.

EL plan y los peros

Aunque el proyecto de acuerdo presentado por la Administración Distrital fue denominado como el “Plan de Marshall de Bogotá”, este deja de lado el fundamento del plan original. El Plan Marshall fue una iniciativa llevada a cabo por Estados Unidos con el objetivo de impulsar la reconstrucción y recuperación económica de los países de Europa afectados por la Segunda Guerra Mundial, con una inversión total de $13 mil millones de dólares de la época, equivalentes hoy a $142 mil millones de dólares ($537,8 billones de pesos). Uno de los pilares de dicho plan fue la inversión en la capacidad industrial, lo que tuvo un importante impacto sobre la generación de empleo y el desarrollo económico de ese continente. También se destinaron recursos para el desarrollo agroindustrial, obras de reconstrucción y programas sociales.

Se valora la intención de la Administración Distrital de buscar herramientas que mitiguen la grave situación económica. Sin embargo, la propuesta plantea una reforma tributaria local de alcance limitado y una solicitud de endeudamiento, dejando de lado una estrategia robusta para hacer frente a los retos generados por la pandemia en materia económica y de empleo. Además, es conveniente una concertación con diferentes sectores de la economía de la ciudad, y un plan para atraer capital que promueva una mayor inversión público-privada.

Por una parte, el proyecto de acuerdo acertadamente propone alivios económicos ante la crisis para algunos sectores afectados, y mecanismos para hacer más transparente el recaudo y confrontar de manera efectiva la corrupción y la ilegalidad. En primer lugar, el establecimiento de un sistema de pago por cuotas del impuesto predial para el año 2021 sin ningún costo financiero, que aplica tanto para los predios residenciales como los no residenciales de la ciudad. En segundo lugar, las ayudas tributarias propuestas para apoyar a diferentes establecimientos del sector de entretenimiento y recreación (teatros y museos), uno de los más golpeados por las medidas de aislamiento. Por último, el fomento de la simplificación tributaria a través de la adopción del Régimen Simple de Tributación en el Distrito Capital.

Ahora bien, el proyecto contiene medidas que imponen limitaciones al proceso de reactivación económica. Primero, el aumento en las tarifas del impuesto de industria y comercio (ICA) para actividades como el comercio al por menor realizado electrónicamente y la fabricación de sustancias y productos químicos, de desinfección y farmacéuticos. Este aumento, además de ser una medida que supone un riesgo para el desarrollo del tejido empresarial de Bogotá, al gravar a industrias con un mayor grado de operación durante la pandemia, puede verse reflejado en un aumento en los precios de los productos, generando así un impacto a la demanda.

Segundo, teniendo en cuenta las altas pérdidas en ingresos que han sufrido muchas de las empresas de la ciudad, los porcentajes planteados de descuento en el ICA no suponen una contribución significativa a la protección y recuperación del tejido productivo de Bogotá, como tampoco a la generación de nuevos puestos de trabajo.

Tercero, si bien en las medidas se contemplan algunos establecimientos de entretenimiento y recreación (museos y teatros), la estrategia no incluye a los establecimientos de la rama económica de alojamiento y servicios de comidas, como son hoteles, restaurantes y bares, cuya operación se ha encontrado fuertemente limitada por las medidas de confinamiento. En esta línea, es importante dar cuenta que la mano de obra empleada en dicho sector tiene una baja calificación, dificultando su vinculación a otras ramas económicas.

Cuarto, los beneficios e incentivos tributarios propuestos no incluyen empresas o sectores que tienen un impacto significativo en materia de generación de empleos. Por último, los incentivos planteados con el fin de aumentar el grado de formalidad laboral pueden generar una externalidad negativa, en el sentido de que trabajadores y empresas de diferentes sectores pueden pasar a la informalidad con el fin de ser beneficiarios de los mismos.

Adicionalmente, vale la pena señalar que las medidas mencionadas generan presiones sobre las finanzas del Distrito, que se suman a las existentes por la coyuntura actual. En particular, mientras que en las proyecciones de ingresos del Plan Distrital de Desarrollo aprobado el pasado junio se asumió un decrecimiento del PIB Distrital de -4,2%, las expectativas de varios analistas económicos indican un decrecimiento cercano al -8%, lo que tiene un efecto directo sobre los ingresos de la Administración. A cifras de junio de este año, según los informes de ejecución presupuestal de la Secretaría de Hacienda, el recaudo de ingresos corrientes de la ciudad ha sido de 4,13 billones de pesos, siendo inferior en 2,57 billones de pesos al recaudo que llevaba la Administración para el mismo mes en 2019.

En ese sentido, el hueco fiscal estimado en el PDD para el cuatrienio era de $4,4 billones, lo que podría incrementarse ante las nuevas medidas anunciadas en el Proyecto de Acuerdo, hecho que ha reconocido implícitamente la Administración con el anuncio de solicitud al Concejo de incremento del cupo de endeudamiento de 7 billones a 10,8 billones de pesos. Un decrecimiento en el PIB distrital de -8%, en conjunto con el mencionado aumento en los niveles de deuda, supone un riesgo para la sanidad de las finanzas distritales, llevando a la deuda como porcentaje del PIB a cerca del 4,3% en 2020 (Gráfico 4).

La propuestas

Es evidente que la ciudad y el país están enfrentando una situación atípica, lo que implica decisiones innovadoras con respecto al uso de los recursos públicos. Sin embargo, dichas decisiones deben estar basadas en impactos sustanciales en empleo, competitividad y capacidades de generación de valor que minimicen el impacto de la pandemia, al tiempo que representen un avance para la ciudad en los próximos 20 o 30 años.

Con el fin de fomentar la generación de empleo, en los últimos años, los diferentes actores de la ciudad han hecho enormes esfuerzos para fortalecer su inventario de proyectos de infraestructura y de desarrollo urbano. Gracias a ello, se han identificado 146 proyectos diseñados y en etapa avanzada de maduración por $78 billones de pesos, así como con una gran batería de obras de escala local, que deberían ser uno de los pilares principales para la puesta en marcha del aparato productivo. Adicionalmente, se pueden planificar proyectos de infraestructura como líneas adicionales de metro, trenes, cables, vías, etcétera, para los próximos 30 años.

Para su ejecución, se deberían destinar tanto los recursos de regalías de los cuales sea titular la ciudad, los estímulos económicos diseñados por el Gobierno Nacional y Distrital, y la utilización de mecanismos de financiación basados en la captura de valor y plusvalía de las obras. Asimismo, estos proyectos deberían tener la capacidad de recibir inversiones por parte de los fondos de pensiones y del capital privado nacional e internacional.

Otro de los aspectos que debe abordar el plan es el fomento a la construcción de vivienda, dados sus encadenamientos con 57 sectores de la producción, el alto impacto en la creación de empleo y la posibilidad de que las familias de menores ingresos sean beneficiarias de los subsidios de vivienda encaminados a la superación de la pobreza. Un acelerante de la inversión privada de la ciudad sería la aprobación definitiva de decenas de planes parciales diseñados para obras de renovación urbana. De igual manera, se debería contemplar el diseño de planes que habiliten mejoras en la productividad y la generación de valor agregado de la ciudad en el mediano y largo plazo. En este sentido, es apremiante contemplar acciones relacionadas con la operación del Aeropuerto El Dorado en los próximos años; una estrategia de promoción de educación para el trabajo, alineada con las necesidades del sector empresarial y con un énfasis en tecnologías de la cuarta revolución industrial; el desarrollo y ampliación de la infraestructura de conectividad digital para el cierre de brechas existentes y para el aprovechamiento de dichas tecnologías; y la implementación de Zonas Económicas Especiales orientadas a la inserción de empresas de la ciudad en cadenas globales de valor.

Bogotá necesita un plan ambicioso de recuperación económica, que garantice que los avances logrados en las últimas décadas en materia de generación de empleo formal, disminución de la pobreza, creación de empresas y mejoras en la calidad de vida no se pierdan por el COVID-19. Para ello es necesario un esfuerzo decidido de la Administración Distrital, que no se limite a alivios tributarios, sino que apueste por un plan de inversión robusto, en articulación con el sector privado, el Gobierno Nacional y la sociedad civil, que beneficie al desarrollo económico de la ciudad en los próximos años.

Es justo reconocer la decisión de la Administración Distrital de presentar un plan que abra la discusión sobre la reactivación económica. Sin embargo, para lograr una verdadera reactivación, se requiere una mayor coordinación entre las autoridades y los pequeños, medianos y grandes empresarios. Además de las diferentes ideas que hemos planteado, nuestra propuesta central es: para lograr una recuperación que cree 1,5 millones de empleos, que mejore el nivel de ingreso per cápita en la ciudad, y que la haga más competitiva y atractiva a nivel global, es necesario aprovechar el reconocido liderazgo de la alcaldesa Claudia López, para convocar y articular al Gobierno Nacional, al sector privado y la sociedad civil, para construir un plan entre todos.

La pandemia ha golpeado la salud y la economía en todo el mundo. En términos generales, la reacción fue el uso de un modelo de aislamiento preventivo (cuarentenas), cuya lógica se fundamentaba en reducir la velocidad de contagio y en darle tiempo a las autoridades para fortalecer el sistema de salud, el modelo de pruebas y la capacidad de comando, control e inteligencia para poder controlar el virus. En el caso de Bogotá, al 17 de agosto, el aislamiento preventivo en la ciudad llevaba un total de 151 días, siendo uno de los más extensos en el mundo.

La estrategia liderada por la alcaldesa Claudia López, ha llevado a que Bogotá tenga un mejor desempeño frente al COVID-19 que la mayoría de capitales en América Latina e incluso a nivel de las democracias occidentales (Gráfico 1). Sin embargo, el modelo de cuarentena empieza a tener un impacto en cuanto a quiebras de empresas, desempleo, pobreza y pérdida de bienestar en los hogares bogotanos. En esta línea, todos debemos trabajar en esfuerzos significativos para controlar la pandemia.

A esta altura, la ciudad necesita una estrategia en la cual el uso de cuarentenas no sea la herramienta principal. Para esto, es indispensable seguir fortaleciendo el sistema de salud, incrementando el número de pruebas, diseñar tecnologías que permitan hacer un cerco epidemiológico efectivo y masificar los esfuerzos de cultura ciudadana. De otra parte, es necesario atender sin dilaciones la gravísima situación económica, social y fiscal.

El reporte del Instituto Nacional de Salud (INS) al 17 de agosto revela que Bogotá acumula el 34,9% de los casos de COVID-19 a nivel nacional. Al ajustar por población, la ciudad tiene 571 fallecimientos por millón de habitantes. Por otro lado, a raíz de la pandemia, la tasa de desempleo de la ciudad para el trimestre abril-junio de 2020 presentó un aumento anual de 13,3 puntos porcentuales, pasando de 10,3% en 2019 a 23,6%, implicando que actualmente 957 mil bogotanos están desempleados (Gráfico 2), eso sin incluir aquellos que ni siquiera están buscando empleo y han quedado inactivos.

De otra parte, para el segundo trimestre de 2020 el PIB de Colombia registró un decrecimiento anual de -15,7% (Gráfico 3), el peor desde que se tiene registro en las estadísticas del DANE, mostrando la fuerte afectación de la pandemia en materia económica. Ahora bien, a pesar de que actualmente no se cuenta con información correspondiente al PIB de Bogotá para los dos primeros trimestres de 2020, se espera que el deterioro en el crecimiento del PIB distrital sea al menos igual al presentado a nivel nacional e incluso más profundo. Esto considerando que la actividad económica de Bogotá y del resto del país están altamente correlacionadas, también que las cuarentenas han sido más severas en Bogotá, y que la cifra de desempleo a junio es mayor en la ciudad en cerca de 4 puntos porcentuales que en el resto del país.

Ante este panorama, es claro que la ciudad necesita de manera urgente un plan de reactivación que comprenda a todos los sectores de actividad económica, con el fin de contrarrestar los efectos de la pandemia, con protocolos de bioseguridad que permitan adaptar la economía a la nueva realidad, y generar ingresos con un modelo de mitigación del contagio. Este plan debe tener primordialmente un enfoque estratégico de creación de empleo y competitividad de mediano plazo, que permita que la pandemia se convierta en una oportunidad de mejor futuro para la ciudad.

EL plan y los peros

Aunque el proyecto de acuerdo presentado por la Administración Distrital fue denominado como el “Plan de Marshall de Bogotá”, este deja de lado el fundamento del plan original. El Plan Marshall fue una iniciativa llevada a cabo por Estados Unidos con el objetivo de impulsar la reconstrucción y recuperación económica de los países de Europa afectados por la Segunda Guerra Mundial, con una inversión total de $13 mil millones de dólares de la época, equivalentes hoy a $142 mil millones de dólares ($537,8 billones de pesos). Uno de los pilares de dicho plan fue la inversión en la capacidad industrial, lo que tuvo un importante impacto sobre la generación de empleo y el desarrollo económico de ese continente. También se destinaron recursos para el desarrollo agroindustrial, obras de reconstrucción y programas sociales.

Se valora la intención de la Administración Distrital de buscar herramientas que mitiguen la grave situación económica. Sin embargo, la propuesta plantea una reforma tributaria local de alcance limitado y una solicitud de endeudamiento, dejando de lado una estrategia robusta para hacer frente a los retos generados por la pandemia en materia económica y de empleo. Además, es conveniente una concertación con diferentes sectores de la economía de la ciudad, y un plan para atraer capital que promueva una mayor inversión público-privada.

Por una parte, el proyecto de acuerdo acertadamente propone alivios económicos ante la crisis para algunos sectores afectados, y mecanismos para hacer más transparente el recaudo y confrontar de manera efectiva la corrupción y la ilegalidad. En primer lugar, el establecimiento de un sistema de pago por cuotas del impuesto predial para el año 2021 sin ningún costo financiero, que aplica tanto para los predios residenciales como los no residenciales de la ciudad. En segundo lugar, las ayudas tributarias propuestas para apoyar a diferentes establecimientos del sector de entretenimiento y recreación (teatros y museos), uno de los más golpeados por las medidas de aislamiento. Por último, el fomento de la simplificación tributaria a través de la adopción del Régimen Simple de Tributación en el Distrito Capital.

Ahora bien, el proyecto contiene medidas que imponen limitaciones al proceso de reactivación económica. Primero, el aumento en las tarifas del impuesto de industria y comercio (ICA) para actividades como el comercio al por menor realizado electrónicamente y la fabricación de sustancias y productos químicos, de desinfección y farmacéuticos. Este aumento, además de ser una medida que supone un riesgo para el desarrollo del tejido empresarial de Bogotá, al gravar a industrias con un mayor grado de operación durante la pandemia, puede verse reflejado en un aumento en los precios de los productos, generando así un impacto a la demanda.

Segundo, teniendo en cuenta las altas pérdidas en ingresos que han sufrido muchas de las empresas de la ciudad, los porcentajes planteados de descuento en el ICA no suponen una contribución significativa a la protección y recuperación del tejido productivo de Bogotá, como tampoco a la generación de nuevos puestos de trabajo.

Tercero, si bien en las medidas se contemplan algunos establecimientos de entretenimiento y recreación (museos y teatros), la estrategia no incluye a los establecimientos de la rama económica de alojamiento y servicios de comidas, como son hoteles, restaurantes y bares, cuya operación se ha encontrado fuertemente limitada por las medidas de confinamiento. En esta línea, es importante dar cuenta que la mano de obra empleada en dicho sector tiene una baja calificación, dificultando su vinculación a otras ramas económicas.

Cuarto, los beneficios e incentivos tributarios propuestos no incluyen empresas o sectores que tienen un impacto significativo en materia de generación de empleos. Por último, los incentivos planteados con el fin de aumentar el grado de formalidad laboral pueden generar una externalidad negativa, en el sentido de que trabajadores y empresas de diferentes sectores pueden pasar a la informalidad con el fin de ser beneficiarios de los mismos.

Adicionalmente, vale la pena señalar que las medidas mencionadas generan presiones sobre las finanzas del Distrito, que se suman a las existentes por la coyuntura actual. En particular, mientras que en las proyecciones de ingresos del Plan Distrital de Desarrollo aprobado el pasado junio se asumió un decrecimiento del PIB Distrital de -4,2%, las expectativas de varios analistas económicos indican un decrecimiento cercano al -8%, lo que tiene un efecto directo sobre los ingresos de la Administración. A cifras de junio de este año, según los informes de ejecución presupuestal de la Secretaría de Hacienda, el recaudo de ingresos corrientes de la ciudad ha sido de 4,13 billones de pesos, siendo inferior en 2,57 billones de pesos al recaudo que llevaba la Administración para el mismo mes en 2019.

En ese sentido, el hueco fiscal estimado en el PDD para el cuatrienio era de $4,4 billones, lo que podría incrementarse ante las nuevas medidas anunciadas en el Proyecto de Acuerdo, hecho que ha reconocido implícitamente la Administración con el anuncio de solicitud al Concejo de incremento del cupo de endeudamiento de 7 billones a 10,8 billones de pesos. Un decrecimiento en el PIB distrital de -8%, en conjunto con el mencionado aumento en los niveles de deuda, supone un riesgo para la sanidad de las finanzas distritales, llevando a la deuda como porcentaje del PIB a cerca del 4,3% en 2020 (Gráfico 4).

La propuestas

Es evidente que la ciudad y el país están enfrentando una situación atípica, lo que implica decisiones innovadoras con respecto al uso de los recursos públicos. Sin embargo, dichas decisiones deben estar basadas en impactos sustanciales en empleo, competitividad y capacidades de generación de valor que minimicen el impacto de la pandemia, al tiempo que representen un avance para la ciudad en los próximos 20 o 30 años.

Con el fin de fomentar la generación de empleo, en los últimos años, los diferentes actores de la ciudad han hecho enormes esfuerzos para fortalecer su inventario de proyectos de infraestructura y de desarrollo urbano. Gracias a ello, se han identificado 146 proyectos diseñados y en etapa avanzada de maduración por $78 billones de pesos, así como con una gran batería de obras de escala local, que deberían ser uno de los pilares principales para la puesta en marcha del aparato productivo. Adicionalmente, se pueden planificar proyectos de infraestructura como líneas adicionales de metro, trenes, cables, vías, etcétera, para los próximos 30 años.

Para su ejecución, se deberían destinar tanto los recursos de regalías de los cuales sea titular la ciudad, los estímulos económicos diseñados por el Gobierno Nacional y Distrital, y la utilización de mecanismos de financiación basados en la captura de valor y plusvalía de las obras. Asimismo, estos proyectos deberían tener la capacidad de recibir inversiones por parte de los fondos de pensiones y del capital privado nacional e internacional.

Otro de los aspectos que debe abordar el plan es el fomento a la construcción de vivienda, dados sus encadenamientos con 57 sectores de la producción, el alto impacto en la creación de empleo y la posibilidad de que las familias de menores ingresos sean beneficiarias de los subsidios de vivienda encaminados a la superación de la pobreza. Un acelerante de la inversión privada de la ciudad sería la aprobación definitiva de decenas de planes parciales diseñados para obras de renovación urbana. De igual manera, se debería contemplar el diseño de planes que habiliten mejoras en la productividad y la generación de valor agregado de la ciudad en el mediano y largo plazo. En este sentido, es apremiante contemplar acciones relacionadas con la operación del Aeropuerto El Dorado en los próximos años; una estrategia de promoción de educación para el trabajo, alineada con las necesidades del sector empresarial y con un énfasis en tecnologías de la cuarta revolución industrial; el desarrollo y ampliación de la infraestructura de conectividad digital para el cierre de brechas existentes y para el aprovechamiento de dichas tecnologías; y la implementación de Zonas Económicas Especiales orientadas a la inserción de empresas de la ciudad en cadenas globales de valor.

Bogotá necesita un plan ambicioso de recuperación económica, que garantice que los avances logrados en las últimas décadas en materia de generación de empleo formal, disminución de la pobreza, creación de empresas y mejoras en la calidad de vida no se pierdan por el COVID-19. Para ello es necesario un esfuerzo decidido de la Administración Distrital, que no se limite a alivios tributarios, sino que apueste por un plan de inversión robusto, en articulación con el sector privado, el Gobierno Nacional y la sociedad civil, que beneficie al desarrollo económico de la ciudad en los próximos años.

Es justo reconocer la decisión de la Administración Distrital de presentar un plan que abra la discusión sobre la reactivación económica. Sin embargo, para lograr una verdadera reactivación, se requiere una mayor coordinación entre las autoridades y los pequeños, medianos y grandes empresarios. Además de las diferentes ideas que hemos planteado, nuestra propuesta central es: para lograr una recuperación que cree 1,5 millones de empleos, que mejore el nivel de ingreso per cápita en la ciudad, y que la haga más competitiva y atractiva a nivel global, es necesario aprovechar el reconocido liderazgo de la alcaldesa Claudia López, para convocar y articular al Gobierno Nacional, al sector privado y la sociedad civil, para construir un plan entre todos.