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Los hechos metropolitanos y regionales fueron definidos por el marco legal colombiano como aquellos fenómenos económicos, sociales, tecnológicos, políticos e institucionales que afectan a dos o más municipios, y como fenómenos territoriales que por su naturaleza poblacional y espacial trascienden las escalas de gobierno local y departamental, respectivamente.[1] Dichos fenómenos deben ser analizados a partir de las interdependencias, conflictos, potencialidades y oportunidades que representan para orientar la planeación y el desarrollo territorial. En ese sentido, es importante preguntarse por los modelos de desarrollo y de gestión que se derivan de los hechos y su relación con la sostenibilidad territorial. También; identificar los diferentes esfuerzos y apuestas de planificación regional para enfrentar los retos que plantean los hechos, así como los conflictos de visiones que hay entre los diferentes actores sobre los mismos.
Los hechos metropolitanos y regionales de Bogotá-Cundinamarca: ¿que nos muestran?.
Desde una perspectiva económica la región Bogotá-Cundinamarca produce cerca del 30% del PIB nacional y sigue siendo la más competitiva del país. Sin embargo, desde una mirada multiescalar: bordes urbano-rurales y metropolitana, subregional (los 166 municipios de Cundinamarca) y regional, otra es la realidad. La ciudad-región, si bien, tiene enormes potencialidades y oportunidades, se haya atravesada por dinámicas y conflictos que de seguir la trayectoria la convierten en un territorio insostenible, desigual y poco productivo. Veamos algunos de estos hechos desde una perspectiva multidimensional.
Un primer hecho desde una perspectiva económica y poblacional es que la región metropolitana se caracteriza por un crecimiento urbano cuyo rasgo central ha sido la conurbación y la expansión urbana dispersa como resultado del crecimiento poblacional y el incremento en el precio del suelo. La región metropolitana aumento 11 veces más su territorio por habitante en comparación con Bogotá, entre 2005 y 2016 la región paso de 7.815 ha a 27.309 ha, mientras que Bogotá paso 33.506 ha a 36.143 ha (DTS. Revisión del POT 2019).
Un segundo hecho relacionado con el modelo de ocupación de la ciudad-región en la escala metropolitana se caracteriza por mantener y profundizar los patrones de segregación: Patrón disperso residencial y de clase alta y media en el norte; patrón mixto industrial y residencial de clase media y baja en occidente; y patrón compacto y conurbación. De otra parte, en la escala subregional las dinámicas de los municipios de la región no son convergentes y la calidad de vida en el territorio regional continúa siendo menor cuanto más se aleja del centro metropolitano. Los indicadores de pobreza, educación, salud y déficit de vivienda muestran que las dinámicas de los municipios de la región no son convergentes. El proceso de aglomeraciones emergentes, suprarregionales y de equilibrio no logran generar convergencia y reducir los desequilibrios territoriales (CIDER 2017).
Un tercer hecho desde la perspectiva ambiental está relacionado con el desarrollo de un modelo de ocupación urbano-regional que afecta los componentes de la estructura ecológica regional, los servicios ecosistémicos y las áreas y vocaciones rurales de la sabana y que ve la ruralidad del departamento en función de necesidades de la ciudad y de lo urbano. Los principales efectos de este modelo es la contaminación de las fuentes hídricas y en especial del rio Bogotá; la fragmentación de los ecosistemas regionales y de los servicios ecosistémicos de soporte; la agudización de los conflictos socio-ambientales; la generación de situaciones de injusticia ambiental y la agudización del riesgo, entre otros. Un ejemplo de la fragmentación de la Ecosistemas estratégicos de orden regional y nacional se da en la sabana en el caso de la cuenca del rio Teusaca donde son evidentes los efectos del modelo de ocupación dispersa impulsado por empresas inmobiliarias, por los POTs municipales y por los proyectos nacionales que amenazan el ordenamiento ambiental del territorio. En la última década, en la cuenca alta en la ronda del embalse de San Rafael se autorizaron urbanizaciones dentro de la Reserva forestal productora-protectora (RFPP) de la cuenca alta del rio Bogotá y en la RFPP del sapo-San Rafael; en la cuenca media y baja, se habilito suelo para vivienda campestre en los municipios de Sopo, Guasca y la Calera dentro de la RFPP del rio Bogotá, cerros pionno y las águilas. Estas intervenciones implican perdida de conectividad con el páramo de Chingaza y los ecosistemas asociados a las quebradas, impactos en los caudales hídricos locales y perdida de conectividad entre la RFPP del bosque oriental de Bogotá y los páramos de Sumapaz y Cruz Verde (CIDER 2019).
Un cuarto hecho asociado a los vínculos urbano-rurales está relacionado con la perdida de la ruralidad, el riesgo en la seguridad alimentaria y un marcado sesgo anti-campesino en las políticas de desarrollo territorial y protección ambiental. Los municipios de la Sabana de Bogotá en mayor medida y otros municipios tradicionalmente agropecuarios por vocación, han venido evidenciando pérdidas de productividad y disminución del área sembrada. La última década se caracteriza porque los suelos rurales aptos para la producción agrícola y con vocación de protección han sido transformados en suelos para vivienda campestre para clase media y alta y usos suburbanos (comerciales, industriales y comerciales). Un ejemplo de esta transformación se puede ver en la Calera y Sopo donde las dos últimas décadas se caracterizan por un proceso de transformación del suelo rural en áreas destinadas para vivienda campestre, condominios y uso residencial y comercial; sin haber consolidado el nucleo urbano. Los núcleos urbanos de estos dos municipios representan en extensión un área inferior al área consolidada de condominios sobre el espacio rural. La población rural que migra hacia las cabeceras o hacia la ciudad de Bogotá y otras regiones para buscar una actividad productiva. Mientras que unos municipios evidencian una pérdida del sector agrícola y de los modos de vida rural como Madrid, Mosquera, Cota, Chia, Cajica, Tocancipá y Zipaquirá; otros aun mantienen una tradición rural como el Rosal, Subachoque, Tabio, Tenjo y Facatativá.
En la mayoría de los casos las normas urbanísticas y las decisiones sobre el territorio han ido en contravía de las apuestas de integración regional y del reconocimiento de las funcionalidades ambientales, de los servicios eco-sistémicos, y de las potencialidades y vocaciones productivas de la ruralidad, predominando una competencia por atraer usos rentables mediante la habilitación de suelo de expansión y suelo suburbano, bajo lógicas de corto plazo.
Los hechos regionales y metropolitanos. Innovaciones y conflictos.
Los hechos regionales y metropolitanos de Bogotá-región definen oportunidades y potencialidades de los territorios. Un rasgo de las dos últimas décadas es el surgimiento de nuevas propuestas de planificación e integración regional que apuestan por una nueva relación de la ciudad con su entorno rural y regional como condición necesaria para la sostenibilidad del territorio.
Si se analiza los componentes de la visión regional que se vienen plasmando en los planes de desarrollo y en los instrumentos de planeación territorial de la Alcaldía y la Gobernación en la última década se pueden identificar 5 grandes ejes de intervención: 1) la defensa de la estructura ecológica principal distrital y regional como eje ordenador del territorio y la propuesta de recuperación, descontaminación y saneamiento del rio Bogotá; 2) la propuesta de consolidar a Bogotá como parte de un sistema de ciudades y de llegar acuerdos regionales de distribución de población y vivienda; 3) las ideas de organizar la ocupación del territorio “mediante el reconocimiento de sistemas urbanos de aglomeraciones, unos con altas relaciones funcionales con Bogotá (la Sabana) y otros con relaciones más horizontales con la región (cuenca alta y baja)” con el propósito de desconcentrar la población, cualificar el territorio rural y ordenar o agrupar proyectos de centralidades y equipamientos de mayor jerarquía; 4) el proyecto de transporte férreo como un eje de integración regional y condición para consolidar un sistema de movilidad sostenible; 5) la propuesta de una infraestructura regional de servicios de agua y saneamiento basada en el desarrollo de sistemas de abastecimiento de acueductos subregionales y de tratamiento de aguas (PTAR REGIONAL); y finalmente, la defensa de un sistema de seguridad y soberanía alimentaria y abastecimiento basado no solo en la “potenciación de áreas productivas integradas a centrales de abastecimiento y transformación de alimentos que permitan el desarrollo de nuevas economías productivas”, sino en el fortalecimiento de la económica campesina.
Lo que caracteriza estas políticas y proyectos de integración regional es que a pesar de las innovaciones, son el escenario de nuevas formas de polarización y de conflictos de visiones sobre el ordenamiento y el desarrollo territorial entre diferentes actores. El reto del nuevo regionalismo es lograr un proceso de gobernanza abierta, democrática y colaborativa que logre consensos en la identificación de los hechos regionales y metropolitanos y en proyectos que garanticen un territorio sostenible y con capacidad de fortalecer e incluir los actores y territorios históricamente excluidos, entre ellos el campesinado, los municipios y territorios rurales, los bordes y las periferias urbanas y los derechos de la naturaleza.
Un ejemplo, de este conflicto de visiones se relaciona con el tema de seguridad y soberanía alimentaria, donde aun no existe consenso en torno a la necesidad de consolidar un Sistema agroalimenario regional que fortalezca la economía y agricultura campesina, familiar y comunitaria. Reorientar el ordenamiento territorial regional hacia un sistema agroalimentario Con este sistema no solo se garantizaría dinámicas sostenibles de abastecimiento de alimentos para la ciudad y entre municipios de la región; sino la potenciación de otras dinámicas (necesarias para consolidar nuevos vínculos urbano-rurales equilibrados en la región) como las siguientes: reducción de la huella ecológica por habitante, consolidación de la identidad campesina, protección y fortalecimiento de la agrobiodiversidad, soberanía y seguridad alimentaria nutricional, reconocimiento, protección de ecosistemas y sus funciones, y el fortalecimiento de procesos de empoderamiento, capacidad de agencia y de cooperación productiva regional con nuevos actores del territorio.
[1] Ley 1625 de 2013 y Ley 1962 de 2019.
*Profesor asociado. CIDER – Universidad de los Andes.
Por Andrés Hernández*
