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Por considerar que se desconoció la necesidad de deliberación democrática para adelantar la reforma rural integral, lo mismo que el cronograma para la implementación del Acuerdo Final de Paz, la Corte Constitucional podría echar abajo la columna vertebral del proceso con las Farc: la norma para regular el procedimiento de acceso y formalización de tierras. Ni más ni menos que la esencia del primer punto acordado. Al menos eso plantea la ponencia de la magistrada Gloria Ortiz, que sustenta por qué debe caerse este decreto-ley. Un escenario que tiene al Gobierno al borde de un ataque de nervios.
El extenso documento, conocido por El Espectador, advierte que aunque el Decreto-ley 902 de 2017 se expidió en ejercicio de las facultades extraordinarias del presidente Santos, la Corte Constitucional sí tiene las competencias para ejercer su control. Y, desde esa perspectiva, la magistrada Ortiz examinó sus 81 artículos desde dos visiones básicas: si la norma respetó el derecho a la consulta previa de las comunidades y si sus contenidos guardaron plena conexidad con el Acuerdo de Paz de La Habana. La conclusión de Ortiz es que, en ambos frentes, se desconocieron principios constitucionales y, por eso, todo el articulado debe caerse.
El proyecto de fallo aborda el análisis de tres comunidades que fueron consultadas para este articulado. En primer lugar, la comunidad Rrom –más conocida como el pueblo gitano–, predominantemente urbana, pero por sus tradiciones, usos y costumbres, sin titularidad de propiedad colectiva de la tierra. Según Ortiz, por estas características de pueblo nómada no se requería una consulta previa con este grupo. Sin embargo, no puso objeciones. En cuanto a las comunidades indígenas, la consulta previa se hizo de conformidad con la ley. Pero con los afrodescendientes hubo problemas.
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La ponencia señala que la consulta con las comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras estuvo revestida de buena fe. No obstante, como no hubo acuerdo definitivo con ellas, tampoco hubo participación de esas comunidades en la elaboración del decreto ley sobre el acceso a la tierra en Colombia. De igual modo, el Gobierno negó la posibilidad de que las Farc, a través de sus voceros en el Congreso, participaran en el diseño de la reforma rural integral, desconociendo, según la magistrada Ortiz, aspectos centrales del Acuerdo de Paz.
El segundo aspecto en el que se centra el análisis tiene que ver con la conexidad entre esta norma y el acuerdo alcanzado en Cuba y luego refrendado en el Teatro Colón de Bogotá. La ponencia detalla varios artículos que, en criterio de la magistrada, no cumplen con los requisitos para ser aprobados. Por ejemplo, el decreto-ley dice que se permite la adjudicación de tierras del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral a título “parcialmente gratuito”, cuando el acuerdo final establece que dicha adjudicación debe ser gratuita, sin matices ni consideraciones adicionales.
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En otro aparte de la norma se habla de la categoría de “ocupantes indebidos” de la tierra. La ponencia asegura que en el Acuerdo Final de Paz no existe esa figura y sólo refiere que se deben regularizar “todos los predios que ocupa o posee la población campesina en Colombia”. En palabras castizas, no existe relación alguna entre la reforma ambiciosa en materia de acceso a la tierra planteada en Cuba con la posibilidad de que “ocupantes indebidos” puedan llegar a beneficiarse de las formalizaciones de la propiedad rural.
Tampoco guardan conexidad “objetiva, estricta y suficiente” con el Acuerdo de Paz –dice Ortiz–, disposiciones como la que plantea el articulado en el sentido de que cualquier persona puede acceder a la formalización de su propiedad rural a cambio de una contraprestación económica. La ponencia sostiene que el acuerdo busca la redistribución de la tierra en Colombia, en especial para favorecer a los campesinos, a los marginados y a los más vulnerables. En ese sentido, se asegura que, como quedó la norma, muchos “goles” podrían meterle a este propósito redistributivo.
En general, las 193 páginas del documento insisten en que muchos de los temas incluidos en el articulado no guardan un vínculo claro con lo pactado en el Acuerdo de Paz y, más bien, son parte de normas que ya existen y que deben ser aplicadas. El registro único de posibles beneficiarios del plan de adjudicación gratuita de tierras, la inembargabilidad de los bienes rurales o el subsidio integral de acceso a la tierra, aspectos incluidos en el Decreto-ley 902 de mayo de 2017, nada tienen que ver con las facultades otorgadas al primer mandatario respecto de la implementación del pacto agrario.
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Un análisis muy técnico del problema más complejo en la historia del conflicto colombiano: el acceso y la posesión de la tierra. La ponencia lo puntualiza cuando aborda el tema de las tierras baldías y reconoce que su distribución “es una de las principales herramientas para la superación del estado de vulnerabilidad de amplios sectores de la población campesina”. No obstante, con base en varias sentencias de la misma corporación, admite que este crítico asunto –los baldíos– ya tiene avances constitucionales suficientes.
A pesar de la complejidad jurídica del debate, en términos generales el proyecto de fallo de la magistrada Gloria Ortiz Delgado insiste en que no se pueden implementar políticas agrarias en Colombia sin la participación comunitaria, y que hacerlo equivale a “desconocer la relación vital que existe entre las comunidades con los espacios en los cuales éstas cimientan sus actividades económicas, sociales o culturales”. En síntesis, que la deliberación democrática es la clave de la regulación del procedimiento agrario.
La principal conclusión del documento es que el decreto-ley bajo la lupa tiene muchos problemas de conexidad con el Acuerdo de Paz. La magistrada Ortiz Delgado recuerda que en varias ocasiones la Corte Constitucional ha tumbado normas enteras, a pesar de que sólo se habían demandado ciertos artículos. En este caso, cree que el gobierno Santos tuvo la pretensión de regular integralmente todo lo que tiene que ver con el acceso a la tierra y su formalización, pero se fue más allá de lo previsto en el acuerdo de La Habana. Por eso, Ortiz pide tumbar todo el decreto.
Las alarmas del Gobierno están encendidas. La estantería de la paz sigue transitando los caminos pantanosos de los incisos o disposiciones mal tramitadas. Un candente debate que deberá saldarse en las próximas semanas en la Corte. Por ahora, como está la ponencia, nadie duda del “frenón” en seco al proceso de reforma rural integral. Y eso que todavía falta la ley de tierras, que ni siquiera ha sido presentada a consideración del Congreso. La tierra, como siempre, en el centro de la discusión y en el camino de la paz o de la guerra.