Así va el Acuerdo de Paz: la deuda con la Reforma Rural Integral

“… Que a juicio del Gobierno la transformación estructural del campo debe contribuir a reversar los efectos del conflicto y a cambiar las condiciones que han facilitado la persistencia de la violencia en el territorio. Y que a juicio de las Farc-Ep dicha transformación debe contribuir a solucionar las causas históricas del conflicto, como la cuestión no resuelta de la propiedad sobre la tierra y particularmente su concentración, la exclusión del campesinado y el atraso de las comunidades rurales”. Con esa declaración, el Estado colombiano y la antigua guerrilla iniciaron el primer punto del Acuerdo Final de La Habana, en el que dejaron claro que la tierra está en el centro de todo el proceso: la Reforma Rural Integral.

Es de tal importancia este punto dentro del Acuerdo de Paz, que de los $129 billones que se estima cuesta la implementación de todo lo pactado, $110 billones están destinados solo a la Reforma Rural Integral; es decir el 85 % del costo del Acuerdo. Son tres los principales elementos acordados: los mecanismos para el acceso y uso de la tierra, los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y los planes nacionales sectoriales. Según el consejero para la Estabilización, Emilio Archila, el balance de lo alcanzado hasta ahora es “muy satisfactorio”. Para los representantes de la antigua guerrilla en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación (Csivi), el avance es precario y se ha desvirtuado el carácter integral con el que se tenía que haber implementado.

(Lea una columna al respecto: Una reforma rural que no arranca)

Acceso y uso de la tierra

El principal mecanismo que estableció el Acuerdo para dotar de tierra a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente es el Fondo de Tierras, al que deben ingresar tres millones de hectáreas para ser adjudicadas de forma gratuita a los campesinos. De acuerdo con la información más actualizada de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), con corte a 31 de marzo de 2020, a dicho fondo han ingresado 1’000.404 hectáreas; es decir, poco más del 30 % de la meta estipulada. Sobre esa cifra no hay disenso. Sin embargo, según un documento elaborado por el componente Farc en la Csivi, “el cumplimiento de este punto solo es medible con la cantidad de hectáreas efectivamente entregadas a los campesinos”. Allí estaría uno de los principales rezagos.

“Nosotros no conocemos los campesinos de carne y hueso que puedan decir ‘por cuenta del Acuerdo de Paz me entregaron esta tierra gratuitamente que provenía del Fondo de Tierras’”, advierte Jairo Estrada, representante de la antigua insurgencia en la Csivi. Sobre ese asunto, la ANT reconoció que a la fecha no ha sido entregado ningún predio a campesinos, pues los esfuerzos del Gobierno han estado concentrados primero en ingresar las hectáreas al fondo. Los indicadores que estableció el Plan Marco de Implementación (PMI) —la hoja de ruta para poner en marcha lo acordado— tampoco son claros y solamente disponen que a 2028 se debe haber entregado la totalidad de las hectáreas.

Pero a la promesa de entregar tres millones de hectáreas a través de dicho fondo se suma la de formalizar otros siete millones de hectáreas de tierra a campesinos que las ocupan o poseen y son sus legítimos dueños. La meta para dicho propósito es 2026. Sobre el cumplimiento de este punto hay un enorme disenso entre las partes.

Según el Gobierno Nacional, desde que se firmó el Acuerdo han sido formalizadas más de 1’900.000 hectáreas, de las cuales casi 400.000 han sido formalizadas en el gobierno Duque. Sin embargo, según el componente Farc en la Csivi, el número de hectáreas que efectivamente han sido formalizadas derivadas del Acuerdo de Paz apenas ronda las 100.000 hectáreas, pues las demás pueden obedecer a otros compromisos, como lo que ya había dictado la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (2011). El plan de formalización masiva de la propiedad rural, también contemplado en el Acuerdo, no ha sido adoptado.

Le recomendamos: Cecilia, la campesina que recuperó su tierra despojada por empresarios en Urabá

Como parte de los mecanismos de acceso y uso de la tierra, la Reforma Rural Integral incluyó de igual manera el catastro multipropósito, que debe actualizar la información predial, que, según se estima, está desactualizada en el 66 % del territorio nacional y en otro 28 % ni siquiera tiene formación catastral.

Según el PMI, en 2023 este catastro debería estar creado, actualizado y operando. Los avances en esta materia han sido principalmente de carácter normativo y operativo. Se expidió el Conpes 3958 de 2019, que entre otras medidas estipuló que su ejecución no recaería solamente en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), sino que podría haber otros gestores catastrales, como los municipios. Para su puesta en marcha, el Gobierno adquirió créditos por US$150 millones con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que en su primera fase de ejecución están destinados a 72 municipios, 36 de los cuales pertenecen a los PDET.

De la mano con el catatastro, deberían avanzar los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural, que en últimas uno y otros apuntan a la formalización de la tierra. Según la ANT, 41 de estos planes se han adoptado (27 de ellos en municipios PDET) y el piloto se ejecutó en 2019 en Ovejas (Sucre), donde se entregaron 1.058 títulos de propiedad.

El Acuerdo incluyó también la puesta en marcha de distintos mecanismos para la resolución de los conflictos sobre la tierra, con el fin de que la violencia no vuelva a ser usada jamás para resolverlos. El principal: la creación de una jurisdicción agraria que dirima dichos conflictos y proteja los derechos de propiedad sobre la tierra. Para algunos sectores, la implementación de esta jurisdicción es uno de los principales pendientes del punto 1.

Sobre ello, el consejero Archila aclaró que es una responsabilidad del Legislativo, pero que de igual forma “el texto de la jurisdicción agraria lo hemos trabajado intensamente y lo trabajamos con el Consejo de Estado”. En febrero pasado, la ministra de Justicia, Margarita Cabello, anunció que en marzo se radicaría en el Congreso el proyecto de ley de esta jurisdicción agraria. Sin embargo, en medio de la pandemia por el COVID-19, Senado y Cámara no iniciaron el período legislativo el mes pasado y la iniciativa no ha sido presentada.

Los PDET y los Planes Nacionales sectoriales

Si bien la Reforma Rural Integral apunta a transformar las condiciones de vida en toda la ruralidad colombiana, también estableció que se deben priorizar los territorios más afectados por la guerra, con los índices de pobreza y pobreza extrema más elevados, una débil presencia institucional y con fuerte presencia de cultivos de uso ilícito.

Así, se estableció que se priorizarían 170 municipios agrupados en 16 regiones, cuyos nombres han sonado en la historia del país porque la violencia se ensañó con ellas, como los Montes de María, el Catatumbo, el Urabá antioqueño o el sur de Bolívar.

(Le puede interesar: Así van los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial)

La puesta en marcha de estos 16 PDET se convierte hoy en el mayor avance de la implementación de la Reforma Rural Integral. En cada uno de ellos quedan plasmadas las necesidades que las propias comunidades identificaron y la visión de ellas para sus regiones en los próximos diez a quince años. Así, en un proceso en el que participaron más de 220.000 personas en 11.000 veredas de esos 170 municipios, se plasmaron alrededor de 32.000 iniciativas en materia de salud, educación y vivienda, entre otras esferas. Los 16 PDET se firmaron entre agosto de 2018 y marzo de 2019 y desde entonces se ha venido avanzando principalmente en la entrega de obras en esos municipios, que hoy van en más de 900.

Sin embargo, este punto tampoco ha estado exento de críticas. Entre otras, diversos sectores señalan que la implementación de los PDET se ha hecho de manera desarticulada con los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral —el otro gran componente del primer punto del Acuerdo—, que también son 16 y apuntan al cierre de la brecha entre el campo y la ciudad en materia, por ejemplo, de educación, salud, conectividad y vías de acceso.

Mientras los 16 PDET ya fueron formulados y puestos en marcha, de los 16 planes nacionales solo han sido adoptados cinco (como se ve en la infografía que acompaña este artículo), a pesar de que su adopción estaba estipulada para 2018.

Sobre ello, el consejero respondió que “hay que identificar las necesidades, expedir los planes nacionales sectoriales y después de eso fusionarlos unos con otros, porque uno es un instrumento de política pública y el otro es una identificación de necesidades. Lo que no hubiera podido ser es que no hubiéramos empezado a hacer las obras que las comunidades nos estaban pidiendo hasta que esto no se hiciera. Hemos destinado recursos y entregado obras PDET y eso no podíamos haberlo supeditado a que existieran los planes nacionales sectoriales”.

Para hacer esa articulación, el Gobierno diseñó e incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo lo que bautizó como “hoja de ruta”, que pondrá en marcha en todas las regiones PDET. Con ese fin se contrató a la firma Deloitte, que a la fecha ha entregado la hoja de ruta del Catatumbo y, según dijo el consejero Archila, las demás serán entregadas durante el primer semestre de año.

Enfoque de género, más lento que la implementación general

En diciembre pasado se conocieron dos informes que apuntaban a la misma conclusión: si bien la implementación de la Reforma Rural Integral avanzaba con lentitud respecto al Plan Marco de Implementación, los rezagos eran más preocupantes en el caso puntual del enfoque de género.

Según un documento elaborado por el Instituto Kroc, Suecia, la Federación Democrática Internacional de Mujeres (FDIM) y ONU Mujeres, apenas 1.169 de las 32.809 iniciativas que quedaron contenidas en los 16 PDET se refieren de manera directa a temas de mujer y género, y otras 3.239 “tienen el potencial de beneficiar a las mujeres y contribuir a la equidad de género”. El otro informe fue el de la Instancia Especial de Mujeres, donde afirman que las mujeres fueron quedando por fuera, durante la construcción de los PDET, en cada filtro participativo (veredal, municipal y regional). Así, sus propuestas fueron reducidas en el resultado.

“… Que a juicio del Gobierno la transformación estructural del campo debe contribuir a reversar los efectos del conflicto y a cambiar las condiciones que han facilitado la persistencia de la violencia en el territorio. Y que a juicio de las Farc-Ep dicha transformación debe contribuir a solucionar las causas históricas del conflicto, como la cuestión no resuelta de la propiedad sobre la tierra y particularmente su concentración, la exclusión del campesinado y el atraso de las comunidades rurales”. Con esa declaración, el Estado colombiano y la antigua guerrilla iniciaron el primer punto del Acuerdo Final de La Habana, en el que dejaron claro que la tierra está en el centro de todo el proceso: la Reforma Rural Integral.

Es de tal importancia este punto dentro del Acuerdo de Paz, que de los $129 billones que se estima cuesta la implementación de todo lo pactado, $110 billones están destinados solo a la Reforma Rural Integral; es decir el 85 % del costo del Acuerdo. Son tres los principales elementos acordados: los mecanismos para el acceso y uso de la tierra, los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y los planes nacionales sectoriales. Según el consejero para la Estabilización, Emilio Archila, el balance de lo alcanzado hasta ahora es “muy satisfactorio”. Para los representantes de la antigua guerrilla en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la Implementación (Csivi), el avance es precario y se ha desvirtuado el carácter integral con el que se tenía que haber implementado.

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Acceso y uso de la tierra

El principal mecanismo que estableció el Acuerdo para dotar de tierra a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente es el Fondo de Tierras, al que deben ingresar tres millones de hectáreas para ser adjudicadas de forma gratuita a los campesinos. De acuerdo con la información más actualizada de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), con corte a 31 de marzo de 2020, a dicho fondo han ingresado 1’000.404 hectáreas; es decir, poco más del 30 % de la meta estipulada. Sobre esa cifra no hay disenso. Sin embargo, según un documento elaborado por el componente Farc en la Csivi, “el cumplimiento de este punto solo es medible con la cantidad de hectáreas efectivamente entregadas a los campesinos”. Allí estaría uno de los principales rezagos.

“Nosotros no conocemos los campesinos de carne y hueso que puedan decir ‘por cuenta del Acuerdo de Paz me entregaron esta tierra gratuitamente que provenía del Fondo de Tierras’”, advierte Jairo Estrada, representante de la antigua insurgencia en la Csivi. Sobre ese asunto, la ANT reconoció que a la fecha no ha sido entregado ningún predio a campesinos, pues los esfuerzos del Gobierno han estado concentrados primero en ingresar las hectáreas al fondo. Los indicadores que estableció el Plan Marco de Implementación (PMI) —la hoja de ruta para poner en marcha lo acordado— tampoco son claros y solamente disponen que a 2028 se debe haber entregado la totalidad de las hectáreas.

Pero a la promesa de entregar tres millones de hectáreas a través de dicho fondo se suma la de formalizar otros siete millones de hectáreas de tierra a campesinos que las ocupan o poseen y son sus legítimos dueños. La meta para dicho propósito es 2026. Sobre el cumplimiento de este punto hay un enorme disenso entre las partes.

Según el Gobierno Nacional, desde que se firmó el Acuerdo han sido formalizadas más de 1’900.000 hectáreas, de las cuales casi 400.000 han sido formalizadas en el gobierno Duque. Sin embargo, según el componente Farc en la Csivi, el número de hectáreas que efectivamente han sido formalizadas derivadas del Acuerdo de Paz apenas ronda las 100.000 hectáreas, pues las demás pueden obedecer a otros compromisos, como lo que ya había dictado la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (2011). El plan de formalización masiva de la propiedad rural, también contemplado en el Acuerdo, no ha sido adoptado.

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Como parte de los mecanismos de acceso y uso de la tierra, la Reforma Rural Integral incluyó de igual manera el catastro multipropósito, que debe actualizar la información predial, que, según se estima, está desactualizada en el 66 % del territorio nacional y en otro 28 % ni siquiera tiene formación catastral.

Según el PMI, en 2023 este catastro debería estar creado, actualizado y operando. Los avances en esta materia han sido principalmente de carácter normativo y operativo. Se expidió el Conpes 3958 de 2019, que entre otras medidas estipuló que su ejecución no recaería solamente en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), sino que podría haber otros gestores catastrales, como los municipios. Para su puesta en marcha, el Gobierno adquirió créditos por US$150 millones con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que en su primera fase de ejecución están destinados a 72 municipios, 36 de los cuales pertenecen a los PDET.

De la mano con el catatastro, deberían avanzar los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural, que en últimas uno y otros apuntan a la formalización de la tierra. Según la ANT, 41 de estos planes se han adoptado (27 de ellos en municipios PDET) y el piloto se ejecutó en 2019 en Ovejas (Sucre), donde se entregaron 1.058 títulos de propiedad.

El Acuerdo incluyó también la puesta en marcha de distintos mecanismos para la resolución de los conflictos sobre la tierra, con el fin de que la violencia no vuelva a ser usada jamás para resolverlos. El principal: la creación de una jurisdicción agraria que dirima dichos conflictos y proteja los derechos de propiedad sobre la tierra. Para algunos sectores, la implementación de esta jurisdicción es uno de los principales pendientes del punto 1.

Sobre ello, el consejero Archila aclaró que es una responsabilidad del Legislativo, pero que de igual forma “el texto de la jurisdicción agraria lo hemos trabajado intensamente y lo trabajamos con el Consejo de Estado”. En febrero pasado, la ministra de Justicia, Margarita Cabello, anunció que en marzo se radicaría en el Congreso el proyecto de ley de esta jurisdicción agraria. Sin embargo, en medio de la pandemia por el COVID-19, Senado y Cámara no iniciaron el período legislativo el mes pasado y la iniciativa no ha sido presentada.

Los PDET y los Planes Nacionales sectoriales

Si bien la Reforma Rural Integral apunta a transformar las condiciones de vida en toda la ruralidad colombiana, también estableció que se deben priorizar los territorios más afectados por la guerra, con los índices de pobreza y pobreza extrema más elevados, una débil presencia institucional y con fuerte presencia de cultivos de uso ilícito.

Así, se estableció que se priorizarían 170 municipios agrupados en 16 regiones, cuyos nombres han sonado en la historia del país porque la violencia se ensañó con ellas, como los Montes de María, el Catatumbo, el Urabá antioqueño o el sur de Bolívar.

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La puesta en marcha de estos 16 PDET se convierte hoy en el mayor avance de la implementación de la Reforma Rural Integral. En cada uno de ellos quedan plasmadas las necesidades que las propias comunidades identificaron y la visión de ellas para sus regiones en los próximos diez a quince años. Así, en un proceso en el que participaron más de 220.000 personas en 11.000 veredas de esos 170 municipios, se plasmaron alrededor de 32.000 iniciativas en materia de salud, educación y vivienda, entre otras esferas. Los 16 PDET se firmaron entre agosto de 2018 y marzo de 2019 y desde entonces se ha venido avanzando principalmente en la entrega de obras en esos municipios, que hoy van en más de 900.

Sin embargo, este punto tampoco ha estado exento de críticas. Entre otras, diversos sectores señalan que la implementación de los PDET se ha hecho de manera desarticulada con los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral —el otro gran componente del primer punto del Acuerdo—, que también son 16 y apuntan al cierre de la brecha entre el campo y la ciudad en materia, por ejemplo, de educación, salud, conectividad y vías de acceso.

Mientras los 16 PDET ya fueron formulados y puestos en marcha, de los 16 planes nacionales solo han sido adoptados cinco (como se ve en la infografía que acompaña este artículo), a pesar de que su adopción estaba estipulada para 2018.

Sobre ello, el consejero respondió que “hay que identificar las necesidades, expedir los planes nacionales sectoriales y después de eso fusionarlos unos con otros, porque uno es un instrumento de política pública y el otro es una identificación de necesidades. Lo que no hubiera podido ser es que no hubiéramos empezado a hacer las obras que las comunidades nos estaban pidiendo hasta que esto no se hiciera. Hemos destinado recursos y entregado obras PDET y eso no podíamos haberlo supeditado a que existieran los planes nacionales sectoriales”.

Para hacer esa articulación, el Gobierno diseñó e incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo lo que bautizó como “hoja de ruta”, que pondrá en marcha en todas las regiones PDET. Con ese fin se contrató a la firma Deloitte, que a la fecha ha entregado la hoja de ruta del Catatumbo y, según dijo el consejero Archila, las demás serán entregadas durante el primer semestre de año.

Enfoque de género, más lento que la implementación general

En diciembre pasado se conocieron dos informes que apuntaban a la misma conclusión: si bien la implementación de la Reforma Rural Integral avanzaba con lentitud respecto al Plan Marco de Implementación, los rezagos eran más preocupantes en el caso puntual del enfoque de género.

Según un documento elaborado por el Instituto Kroc, Suecia, la Federación Democrática Internacional de Mujeres (FDIM) y ONU Mujeres, apenas 1.169 de las 32.809 iniciativas que quedaron contenidas en los 16 PDET se refieren de manera directa a temas de mujer y género, y otras 3.239 “tienen el potencial de beneficiar a las mujeres y contribuir a la equidad de género”. El otro informe fue el de la Instancia Especial de Mujeres, donde afirman que las mujeres fueron quedando por fuera, durante la construcción de los PDET, en cada filtro participativo (veredal, municipal y regional). Así, sus propuestas fueron reducidas en el resultado.